Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana

Uniendo lo urbano dividido / El derecho a la ciudad

2010-04-08T12:59:00.000-07:00

Presencia del Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM) en el 5to Foro Urbano Mundial Río 2010 de UN - Hábitat

El foco del 5to Foro Urbano Mundial Río 2010 (FUM5), desarrollado entre el 22 y 26 de marzo, estuvo puesto en la ciudad entendida como producto socioterritorial y el derecho de todos sus habitantes a su uso y goce. El territorio urbano concentra hoy más del 50 % de la población mundial y muestra un paisaje crítico de inequidad en el que contrastan los espacios de opulencia y derroche con otros de pobreza y degradación.

La propuesta del FUM5 fue intentar tender puentes entre esos mundos opuestos que tienden a replegarse sobre si mismos en una alarmante fractura del territorio urbano cuando estamos ingresando en el Siglo XXI. Para un análisis en profundidad de esta problemática UN – Hábitat propuso 6 ejes de diálogo:

1. Avanzar con el derecho a la ciudad

2. Unir lo urbano dividido: ciudades inclusivas

3. Igualdad del acceso al techo y a los servicios urbanos básicos

4. Diversidad cultural en la ciudad

5. Gobernanza y participación

6. Urbanización sustentable frente al cambio climático

Estos temas fueron objeto de un previo coloquio virtual que contó con una amplia convocatoria dirigida a todas las organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, preocupadas por bosquejar políticas de inclusión en las ciudades. Las conclusiones de este diálogo global fueron el antecedente para los debates en las abigarradas salas de trabajo de FUM5, que contó con casi 20 mil participantes, en la emblemática ciudad de Río de Janeiro.
http://www.unhabitat.org/content.asp?typeid=19&catid=584&cid=6983

El intercambio que se profundizó aun mas en los múltiples eventos que, encuadrados en la temática propuesta por el FUM5, se focalizaron de cuestiones y territorios en los que se manifiesta la brecha urbana visto por diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales. En ese contexto se presento el Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana, CIHaM/FADU/UBA, con un aporte en otra dimensión no desdeñable del territorio urbano dividido, la cuestión de la interjurisdiccionalidad como obstáculo a la gobernanza y la participación en las metrópolis. Asunto visto desde la perspectiva de la minusvalía a los derechos ciudadanos de los habitantes por carecer de los espacios políticos para resolver las problemáticas comunes en las áreas metropolitanas.

En Argentina en las aglomeraciones metropolitanas de mas de 50 mil habitantes, y padeciendo esa restricción al derecho a la ciudad, reside 2/3 de la población urbana nacional. Situación que estimuló la creación, a fines del 2007, del Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires (oimBA) hoy incorporado al Global Urban Observatory (GOU) de UN – Hábitat bajo la denominación de Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM), desde junio de 2009. La presentación de la experiencia mas de 2 años del oimBA, estuvo a cargo de Artemio Pedro Abba, Coordinador General del Observatorio y contó la importante participación de Eduardo Lopez Moreno, Director de la Sección Monitoreo de Ciudades de UN–Hábitat, la moderación de Fernando Murillo, miembro del CIHaM y Consultor de Hábitat para los Asentamientos de Refugiados, y con la presencia entre muchas personalidades, de Daniel Chuburu, Embajador Argentino en Kenia país sede de la Agencia UN – Hábitat, que encabezó una nutrida delegación argentina.

2009-12-21T17:14:00.000-08:00

El Observatorio de la Instittucionalidad Metropolitana (oimBA) ha sido certificado por Hábitat - Naciones Unidas como Observatorio Urbano Local de Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM). Esta decisión integra al oimBA a la red mundial Global Urban Observatory (GUO), con la que el organismo internacional con sede en Nairobi, Kenia, monitorea la situación de un grupo importante de ciudades distribuidas por todo el mundo.

En la nueva etapa que se abre el Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM), que sucederá al oimBA, comenzará a colaborar con UN-HABITAT en la colección de indicadores urbanos, que se inició en 1991 como Programa de Indicadores de Vivienda, y, en 1993 se amplió con otros temas urbanos (Base de Datos Urbanos Global I y II, Hábitat II, 1996 y Estambul +5, 2001). Durante la Conferencia Hábitat II, en 1996, los Estados Miembros de las Naciones Unidas y los socios de la Agenda Hábitat encomendaron a ONU-HABITAT que continuara el monitoreo de las condiciones urbanos a escala mundial y se comprometieron para monitorear las condiciones urbanas en sus propios países e informar regularmente sobre su evolución.

La Salada: una mega centralidad informal en la periferia metropolitana de Buenos Aires (I)

2009-12-21T09:55:00.000-08:00

Publicado en Café de las Ciudad, año 8,número 86, diciembre 2009.
Por Artemio Pedro Abba

La Feria de La Salada, tercer paseo de compras metropolitano (grandes superficies comerciales y de servicios bajo cubierta) de Buenos Aires volvió a sorprender con la novedosa posibilidad de comprar por Internet. Esta mega-centralidad informal metropolitana daba un salto cualitativo, posicionando su oferta en forma virtual pero sin renunciar a su anómica acta de nacimiento.

Otro rasgo impactante de la noticia son los detalles acerca de la nuevas formas de operación de la feria: “los sitios permiten realizar compras que se envían mediante el correo Oca o se pueden retirar en un local abierto en Puerto Madero” (Perfil, 28.10-09); a su vez, de acuerdo al diario Cronista Comercial, “prontamente La Salada ofrecerá adquirir productos a través de pagos con tarjeta de crédito”. (Sanguinetti, A., 2009).

Este fenómeno inédito en el mundo, calificado como la mayor feria ilegal de América Latina por la Unión Europea, sorprende tanto por la magnitud alcanzada como por la rapidez de su crecimiento. Cuesta entender donde reside su “marca genética”, que permite reunir a alrededor de 15 mil puestos de venta y 50 mil compradores diarios en un sitio escondido en una de las periferias internas de la región metropolitana de Buenos Aires (ABBA, A. P., 2009).

Dimensión del fenómeno

Aunque la información disponible es imprecisa, tanto como las propias modalidades de la actividad, La Salada emerge como uno de los grandes Centros de Compras de Buenos Aires, al que afluyen 50 mil clientes diarios. Estas cifras de la capacidad de atracción de este atípico “Paseo de Compras” lo posicionan en el tercer lugar en el ranking metropolitano, después de Unicenter y el Abasto (93 y 53 mil visitantes diarios respectivamente).

La dimensión del fenómeno asombra cuando se observan los alrededor de 15 mil puestos de ventas (10 mil “formales” bajo cubierta y 5 mil “informales” a cielo abierto en la ribera del Riachuelo), sobre todo cuando se compara con los pocos feriantes que comenzaron a instalarse en la zona allá por los ’90 (luego la feria se potenció en medio de la crisis y el trueque en el 2002). La internación fue un desarrollo de los puestos más rentables, que pagan entre 300 y 500 pesos de alquiler en tres grandes tinglados (Ócean, Urkupiña y Punta Mogotes) quedando afuera los más precarios, que pagan entre 30 y 60 pesos.

La feria bajo cubierta alcanza las 20 hectáreas en el partido de Lomas de Zamora. Una franja de alrededor de 15 cuadras a orillas de Riachuelo es el asiento de los feriantes a cielo abierto. Se estima que las transacciones producidas generan alrededor de 10 millones de dólares semanales, ocupan a cerca de 6 mil trabajadores y atraen 600 tours de compras por día desde la región metropolitana, otras provincias y países limítrofes.

Actualmente, y como una muestra de la anomia predominante, el Municipio intimó el retiro de algunos feriantes que ocupan la traza del camino de sirga del Riachuelo y los comerciantes no quieren dejarlos por temor a que ante la inacción municipal los ocupen otros (InfoRegión, 11-11-09). Por otra parte los feriantes realizaron rellenos en la margen derecha del Riachuelo, en dominio de la Provincia, para colocar nuevos puestos y hasta para ampliar el sector de estacionamiento, modificando el cauce y aumentando el riego de inundaciones (Clarín, 18-11-06).

Centro de nuevo tipo o mix de lo conocido

El fenómeno emerge desde lo socio-territorial, diferenciándose de las Centralidades Tradicionales (CT) que crecieron durante la expansión metropolitana de la primera mitad del siglo pasado, relacionadas con los ejes ferroviarios, y de las Nuevas Centralidades (NT), que nacen en el último cuarto del siglo XX asociadas a la transformación modal del transporte (con el auge del automotor individual) y periferización de las “élites” (ABBA, A. P., 2007).

Las CT crecen con el tejido urbano en los nodos más accesibles de la trama de movilidad. El soporte construido se va adecuando a flujos de consumidores de una intensidad muy alta, demandando una oferta cada vez mas sofisticada de bienes y servicios a cielo abierto. Las NC, en cambio, constituyen ofertas concentradas de bienes y servicios bajo cubierta que se montan sobre redes de alta movilidad, preferentemente autopistas, captando no ya consumidores de territorios de influencia sino sobre flujos de consumidores motorizados.

La Salada nace en un punto que no corresponde a una centralidad social ya construida (CT) ni a puntos focales de alta captación de flujos (NC), sino que se establece en una periferia urbana interna al amparo de la anomia que el entorno le ofrece, en lo que seguramente se manifiesta la llamada centralidad negativa (Barberis, W., 2009). Constituye un nuevo tipo de centralidad de alto impacto, con oferta concentrada de bienes de segundas marcas de productos de alta sofisticación de marketing, preferentemente vestimenta, que atrae consumidores de medio-bajo y bajo estándar así como a comerciantes de proximidad del conurbano y otras provincias y países limítrofes.

La centralidad negativa rompe con la semántica instituida de los ‘80 y ’90 en materia de comercialización, como una mezcla de las áreas especializadas urbanas (el tradicional Once o la más moderna zona de outlets, Warnes, etc.) y las ferias de suburbio. Tiene relación con el quiebre de las cadenas de comercialización de alta sofisticación e intermediación pero de baja sustentabilidad. El alto grado de informalidad las confina en territorios intersticiales que repelen al consumidor muy formalizado pero atrae multitudes que pagan el costo para hacer grandes diferencias.

Conclusiones

Cuando se califica a La Salada como una ruptura de una cadena de valor urbana se debe aclarar que no constituye una excepción sino un caso de gran impacto socio-territorial. Un ejemplo también relevante y que forma parte de la agenda metropolitana es el reciclado informal de los residuos sólidos urbanos, que se instala en un lugar de fractura del modelo de relleno sanitario ideado para el CEAMSE hace más de 30 años.

La ecuación planteada por la tecnología aplicada no resiste más por: la valorización en el mercado de materiales que se entierran indiscriminadamente y, fundamentalmente, los costos socioambientales en que estos procedimientos incurren. Entre los casos de ruptura de cadenas urbanas de valor pueden citarse los servicios irregulares de transporte que cubren el déficit del servicio formalizado, los mercados clandestinos de alimentos perecederos que funcionan por fuera del Mercado Central, la venta ambulante, etc.

El tema abordado, esta mega-centralidad informal, tiene características tan sorprendentes que provocó una polémica no saldada entre posiciones como la de Alfonso Prat Gay, ex Presidente del Banco Central, que defiende el emprendimiento calificándolo como la “informalidad de los excluidos” (Prat Gay, A., 31-03-09), y la de Santiago Montoya, ex Director de ARBA, que propone hacerles cumplir la ley pero “facilitándoles salir de la informalidad” (Montoya, S., 7-04-09).

Si se piensa el espacio urbano como una trama que permita una fluida y universal relación entre lo privado y lo público y entre toda la gama de actividades socio-productivas, debe evitarse todo tipo de ghettización de sus componentes. Los casos de La Salada y de algunas otras actividades urbanas comentadas plantean el dilema de cómo la sociedad resuelve las transformaciones de las formas de producción y consumo mejorando los niveles de equidad social y de sustentabilidad ambiental.

Las restricciones como espacio público que este nuevo tipo de centralidad plantea, que por otros motivos también presentan los shoppings formales, solo serán revertidas si se logra un posible modelo no excluyente de incorporación de la informalidad anómica de estos sitios.

APA

El autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente de la Codirección del “Proyecto Estructura Socio-Territorial del Area Metropolitana de Buenos Aires”, Centro de Investigación Hábitat y Municipio (CIHaM), FADU/UBA.
Es Investigador Responsable del Observatorio de la Institucionalidad Metropolitanade Buenos Aires.
Ver los informes trimestrales de Artemio Abba que café de las ciudades publica en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

Bibliografía
Abba, Artemio Pedro, (2007), Nueva lógica de Centralidad Urbana en el Siglo XXI - Área Metropolitana de Bs. As., Mundo Urbano nº 30, Universidad de Quilmes, 2007.
Abba, Artemio Pedro, (2009), Periferias internas en el AMBA / Las cercanas ciudades ocultas intrametropolitanas, café de las ciudades, número 85, noviembre 2009.
Barberis, Walter, (2009), Mas allá de la fragmentación, Identificación y mediación de los efectos de la fragmentación urbana en el AMBA, Urbanística pvs n. 51/52, luglio/agosto 2009, Dossier Buenos Aires, Pág. 12, Universidad Roma3, Italia.
Clarín, (2006), “Construyen a orillas del Riachuelo para agrandar una feria ilegal”, Diario Clarín, 14-10-06.
Clarín, (2006), “Siguen rellenando el Riachuelo para ampliar la feria de La Salada”, Diario Clarín, 18-11-06.
InfoRegión, (2009), “Volvió la tensión a La Salada”, Diario InfoRegión, 11-11-09.
La Nación, (2007), “La Salada ya es la mayor feria ilegal de América latina”, Diario La Nación, 21-01-07
Montoya, Santiago, (2009), “La Salada debe cumplir con la ley”, Diario Clarín, 7-04-09.
Perfil, (2009), “La Salada vende por internet y entrega en Puerto Madero”, Diario Perfil, 26-10-09.
Prat Gay, Alfonso, (2009), “En defensa de La Salada y de sus emprendedores”, Diario Clarín, 3-04-09.
Sanguinetti, Andrés, (2009), “País insólito: ya se puede comprar ropa de La Salada por Internet”, Diario Cronista Comercial, 26-10-09.

Periferias internas en el AMBA / Las cercanas “ciudades ocultas” intrametropolitanas

2009-11-09T11:38:00.000-08:00

Autor: Artemio Pedro Abba, CIHaM / FADU / UBA
Publicado en Café de las Ciudades, año 8, número 85.

Sin ignorar que los problemas de segregación y fragmentación urbana son visualizadas de manera muy diferentes, según la visión de cada sector social (Carli, C. L., 2009 y Sorondo, R., 2009), existe un conjunto de desajustes o emergentes a resolver que tienen que ver con el tipo de asentamiento humano de que se trate. El volumen, composición y densidad de la población, sus actividades predominantes, las tecnologías utilizadas, la forma de resolución de las necesidades de la población, desde las mas básicas a las mas sofisticadas, conforman un cuadro de problemáticas que son semejantes para la totalidad de los ciudadanos si bien son diferente los recursos que individuos y/o grupos cuentan para resolverlos.

Pero para ir al foco de interés de este trabajo, las grandes ciudades, con alto nivel de interjurisdiccionalidad, las áreas metropolitanas plantean categorías de problemas que tienen que ver con esa condición urbana. Así un barrio ubicado en cualquier lugar de la metrópolis requiere una serie de condiciones que se resuelven en las unidades habitacionales familiares (refugio, agua y saneamiento, energía, comunicación, etc.) y otras a las que debe ser posible resolver en espacios públicos de acceso universal (movilidad, empleo, salud, educación, bienes, información, etc.).

Estas necesidades son independientes del nivel socioeconómico o el origen y tiempo de residencia de los individuos, son necesidades básicas que emergen de la vida en este tipo de asentamientos urbanos. Pero la situación de la población en los conglomerados urbanos diferencia la capacidad de las personas, familias, grupos o barriadas enteras para satisfacer esas necesidades y demandas (entendiendo por necesidad el potencial de insatisfacción y la demanda como la conciencia de tales insatisfacciones, apareciendo allí el tamiz de la clase social y/o etnia). El rol del Estado en la ciudad es proveer y garantizar que los espacios de vida de los habitantes alcancen las condiciones mínimas de satisfacción de esas necesidades básicas y que existan los espacios públicos en los que pueda desarrollarse la ciudadanía plena.

En este contexto puede encuadrarse el tema de las periferias urbanas aquellas que se originan, más allá del suburbio, y crecen sin esperanzas de una integración plena al espacio público unificador de la ciudad. Desde lo residencial puede observarse una dramática fragmentación desde desarrollos “ricos”, donde ese repliegue es lo buscado, y los asentamientos de los inmigrantes recientes que quedan excluidos de los límites de la ciudad en la que buscan “un lugar en el mundo” donde trabajar y vivir.

Un caso particular está constituido por las periferias urbanas internas, espacios en los cuales se registra una distancia socioterritorial que equivale a la situación de periferia externa, pero con otra ecuación de carencias. Son territorios con mayor accesibilidad geográfica (de dificultosa movilidad real), pero en los extremos más degradantes de precariedad material (vulnerabilidad, exclusión, contaminación, etc.).

Las riberas del Riachuelo-Matanzas, el Reconquista u otras cuencas olvidadas del sur del GBA son el ámbito físico de muchas de estas periferias cercanas pero recortadas por una paciente y criminal construcción socioterritorial de mas de un siglo. Lo paradojal de estas situaciones es que la distancia, no ya geográfica, sino social puede incrementarse a través del tiempo y hasta convertirse en focos de centralidad negativa (Barberis, W., 2009). Corregir estas situaciones va mucho mas allá de acciones de remediación sectorial, requiere desandar esa trayectoria aurbana que pasa por la ghettización y la anomia que se suman a una compleja ecuación de estas periferias internas.

Desde que los aportes que el planeamiento territorial ha recibido de las ciencias ambientales y desde la incipiente respuesta de la sociedad a los crecientes riesgos de origen antrópico, que se abaten sobre poblaciones con alta vulnerabilidad, se debe asumir esa visión integradora que puede permitir la humanización de los espacios del planeta que sido intervenidos de una manera irresponsable por el hombre.

Vaivenes de la institucionalidad metropolitana

En el comentario inicial se toca un tema multisectorial como el de las periferias internas urbanas que muestra una agregación o combinación de problemáticas, secuela de procesos de expansión acelerada metropolitana que no consideró los nuevos equilibrios que se generaban en las riberas de los cursos de agua insertos en áreas altamente intervenidas por el hombre. Sin embargo desde el abordaje de la formación de institucionalidad metropolitana se analizaron para el período, tercer trimestre del 2009, las cuestiones que más interesaron la dimensión de interjurisdiccionalidad, ensayando nuevas formas de coordinación o encontrando en ella una limitación para su resolución.

Se destacaron la ya mencionada cuestión del saneamiento que alcanzó los niveles intermedios de incidencia en su arista metropolitana junto a otros temas de la agenda como el transporte y los residuos sólidos urbanos (RSU). Fue también muy relevante en el período el estallido de una pandemia que afectó fuertemente a la Argentina y continuó la saga de la cuestión de las antenas de telefonía celular (ATC) que tiene un área preferencial de ensayo en el Municipio de Quilmes y el Consorcio de Municipios del Conurbano Sur (COMCOSUR) pero que se proyecta por su importancia a todo el AMBA, ver Cuadro 1.

Saneamiento

El tema de los ríos que quedan insertos en territorio de la ciudad, constituyen un recurso natural en los que se establece una nueva relación entre sociedad y naturaleza. Estos cursos de agua terminan en general contaminados afectando la vida en sus riberas y por otra parte las aguas subterráneas cercanas y de las cuencas mayores a las que están integradas.

El Riachuelo-Matanzas cumple con todas esas condiciones, y según mediciones realizadas es el mas contaminado de los afluentes del Río de la Plata seguido por el Medrano y el Reconquista. La resultante es que los procesos de potabilización de los que depende el acceso al agua de la mayor parte de los habitantes metropolitanos resultan cada vez mas dificultosa e insume mayores costos (La Nación, 21-09-09).

Pero frente a la crítica situación de los habitantes de las riberas del Riachuelo hace mas de un año tomó injerencia la Justicia que ordenó a los Estados con competencias sobre el curso interjurisdiccional (Nación, Provincia y Ciudad), que se hagan cargo de la situación y realicen las acciones necesarias para preservar la vida de la población (La Nación, 8-07-09). La Autoridad de la Cuenca Matanza – Riachuelo (ACUMAR), creada en diciembre de 2006 por la ley 26.168, ha venido incumpliendo reiteradamente los plazos dictaminados para realizar planes concretos de obras, y acciones de control de la contaminación.

La crónica de este período ha registrado episodios de esa disputa entre la Justicia y los organismos del Estado dando cuenta del positivo otorgamiento de créditos internacionales para apoyar las obras previstas en la Cuenca (Clarín, 9-07-09). Sin embargo también existen dudas sobre el pleno aprovechamiento de los recursos por la posible incapacidad de los gobiernos para destinar en sus presupuestos la contraparte necesaria al desembolso del Banco Mundial, así como la disponibilidad en tiempo y forma de los proyectos a ejecutar.

Fue positivo por otro lado el rol asumido por la Universidad Nacional de San Martín que advirtió sobre los niveles crecientes de los aportes contaminantes de los principales afluentes del Río de La Plata, (La Nación, 21-09-09) y un proyecto en curso en la Legislatura Porteña que persigue la creación de un organismo que controle la contaminación del agua que se consume en la Ciudad y la fijación de políticas públicas conjuntas con La Nación y la Provincia (La Nación, 21-09-09).

Antenas de telefonía celular

Después de las propuestas que surgían del nivel nacional respecto de flexibilizar la Ordenanza Nº 11.028 de Antenas de Telefonía Celular (ATC), aprobada en Quilmes con acuerdo de sectores políticos y organizaciones vecinales, a cambio de la aplicación de una tecnología de punta para el control on line de las antenas nada pasó. Y la situación permaneció con la vigencia de la normativa citada en el marco de la cual se discutían nuevos intentos de instalación de antenas (ABBA, A. P., 2009).

En el caso de una antena que la empresa Claro se proponía instalar en Quilmes Oeste, los vecinos autoconvocados interpusieron un recurso ante la justicia que después de algunas idas y vueltas fue denegado (Perspectiva Sur, 9-07-09). Frente a lo cual el Consejo Deliberante de Quilmes propuso una Reforma a la Ordenanza vigente para hacerla mas precisa en dos artículos que regulan la instalación de estas estructuras (Perspectiva Sur, 6-08-09).

Después de una controversia pública en torno a la viabilidad de las modificaciones que según declaraciones del Secretario de Medio Ambiente obligaría al retiro de todas las antenas de comunicaciones en el Partido de Quilmes (incluyendo bomberos, telefonía fija, etc.) que redundaría en el caos, y manifestaciones de los vecinos que defendían dicha postura, finalmente el Ejecutivo vetó el proyecto de reforma de dicha Ordenanza (Perspectiva Sur, 26-08-09).

Ante los reclamos por la desprotección en que quedaban los habitantes del partido de Quilmes el Ejecutivo creó una Comisión para el Estudio en profundidad del tema y suspendió por 180 días la instalación de todo tipo de ATC (10-09-09).

¿Exportar RSU?

Frente a las irresueltas asignaturas asumidas por los gobiernos de la Ciudad y la Provincia cabe preguntarse si se manejan hipótesis de convertir al AMBA en exportador de RSU. Y debería tenerse en cuenta los altos costos económicos y políticos que adoptar esa posibilidad implica a partir de que las disposiciones de la Convención de Basilea y la actuación de organizaciones ambientalistas han acotado fuertemente al submercado de la basura a nivel internacional. Esto estallo recientemente en Brasil cuando se descubrió que bajo el rótulo de “cargamento de plásticos destinados al reciclado” ingresaban a tres puertos del país cerca de 1.600 toneladas de desechos de elevado nivel de peligrosidad (sangre hospitalaria, preservativos, jeringas, etc.) proveniente de Inglaterra (Clarín, 21-07-09).

En el AMBA sigue sin avanzar el cumplimiento de lo acordado a principios del 2008 por las partes, en materia de separación y reciclado tendiente a Basura Cero y definir la localización de nuevos centros de transferencia y disposición final de los RSU metropolitanos. Frente al retraso manifiesto se registraron iniciativas municipales que muestran una actitud diferente:

- La Municipalidad de San Martín, inició en Villa Maipú el programa de “Separación de Residuos en Origen”, conjuntamente con la Universidad Nacional de San Martín, cuyo objetivo es la separación, de los desechos comunes y de todo tipo de materiales reciclables. A lo que se agregan dos campañas “Consumo Responsable” y “Volvé a la bolsa de mercado” que contribuyen al objeto principal del programa (168Horas, 7-07-09).

- Se procedió al cierre la ex Quema Municipal de Quilmes que funcionaba como un basural a cielo abierto, convirtiéndola en área parquizada. El denominado Punto Limpio también acogerá el trabajo de separación de los cartoneros de la Ribera y de Quilmes Centro (Perspectiva Sur, 6-08-09).

- Los partidos de Berazategui y Florencio Varela proyectan instalar una planta regional para el tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos (RSU), en el llamado Parque Ambiental Regional. Aunque desde la Legislatura bonaerense pidieron informes por el posible impacto muestra una tendencia en la materia de RSU (Perspectiva Sur, 17-09-09).

Desde la provocadora pregunta ¿Hay vida después del CEAMSE?, el Lic. Fernández Protomastro lanzaba una pragmática propuesta dirigida a los Municipios, que enumeraba una serie de puntos de interés en esta cuestión (168Horas, 29-07-09):
- facilitar el vecino la separación en origen
- generar normas de recolección diferenciada
- planes específicos para botellas embases y embalajes en vía pública y centros comerciales
- minimizar el envío a relleno de podas
- contar con plantas Municipales de separación

Transporte

El trimestre mostró nuevamente rasgos que en materia de transporte van alcanzando cierta continuidad. Se trata de consensos crecientes en las respuestas técnicas a adoptar frente a la crisis de la movilidad metropolitana pero en la dificultad para alcanzar acuerdos políticos para ponerlas en práctica.

Destacados expertos en temas de transporte, planeamiento urbano, gestión de servicios sintetizaban en 10 las soluciones (Clarín, 13-09-09) en la materia: invertir en transporte público, mas peatonales y bicisendas, un ente único interjurisdiccional, etc. Frente a estas ideas sobre las que hay grandes coincidencias, no solo en medios técnicos, la realidad muestra las graves demoras en la implementación del boleto electrónico (Diario Hoy, 30-08-09), anunciado con plazo de 90 días antes de las elecciones, la paralización del plan de extensión de subtes (Noticias Urbanas, 13-07-09), la falta de colectivos en el conurbano (InfoRegión, 27-09-09), etc.

En este marco el gobierno de la Ciudad, donde la movilidad es un de los problemas claves señalados por la población residente y/o usuaria, busca proyectos visibles, alternativos al desechado subte, como los túneles bajo la 9 de Julio para descongestionar el tráfico automotor de superficie pero sin atender los requisitos previos de considerar el impacto urbano y ambiental (Clarín, 12-07-09). Si han alcanzando mayor rédito con proyectos parciales de tránsito como la apertura de contracarriles en algunos tramos claves de las avenidas de la ciudad que contribuyen a un uso más eficiente de la capacidad de la calzada y una tendencia a especializar a las avenidas para hacer más fluido el transporte público automotor (La Nación, 13-07-09).

Algo que se va perfilando como un aporte acumulativo a la cuestión interjurisdiccional surge del impacto favorable en el comportamiento de los automovilistas, motociclistas y ciclistas de la mayor rigurosidad de los castigos a las transgresiones en la vía publica (Clarín, 12-09-09). Esto ha derivado en una tendencia a la unificación normativa y hasta la realización de operativos conjuntos de control entre las jurisdicciones Nacional, Provincial y de la Ciudad (La Nación, 27-08-09).

El recurso salud del AMBA puesto a prueba: la Gripe A

La Gripe A H1N1 mostró un “crecer de golpe” después de las Legislativas del 28 J, y a poco de comenzar julio ya se reconocieron 100 mil casos (La Nación, 3-07-09) y el intento respuesta a la creciente demanda se hizo en forma descoordinada entre los responsables de la salud pública en el AMBA, como lo reconoció el Ministro Manzur no se unificaron criterios (Clarín, 12-07-09). En pocos días el los recursos humanos y físicos de la salud colapsaron y primó la desorientación en la población.

Tanto las consignas de recomendaciones de prevención como las medidas de emergencia adoptadas por las autoridades y funcionarios nacionales, provinciales y municipales mostraron contradicciones y asincronías contribuyendo a aumentar la espiral inflacionaria de casos (14-07-09). Esta tendencia no permitió un diagnóstico de las causas del colapso que hubiera permitido aprender de la experiencia.

La crisis, sin embargo puso en evidencia algunas debilidades estructurales del sistema, que emergieron como la punta del iceberg. En el hospital de niños de La Plata Sor María Ludovica, institución de máxima complejidad en atención pediátrica en la provincia, 28 jefes de servicio alertaban a la comunidad sobre deficiencias estructurales para "asegurar la atención" (Diario Hoy, 11-07-09).

Desde el abordaje metropolitano debe señalarse la necesidad de evaluar el comportamiento del sistema de salud de manera integrada frente a una epidemia, superando límites interjurisdiccionales, que permitan afrontar futuros rebrotes de la Gripe A o de la más próxima aparición del dengue. Y fundamentalmente medidas organizativas que permitan políticas comunes frente a la emergencia y un uso racional de los recursos de la salud.

Se debe puntualizar como un dato muy positivo que en el mes de septiembre ya los Gobiernos Municipales, Provinciales y el propio Ministerio de Salud de la Nación están lanzando planes de prevención contra el posible brote del dengue. Pero como remate del trimestre se conoció el dato negativo de que el Gobierno Nacional elevaba el Presupuesto Nacional 2010 con un recorte del 7,1 % de la porción destinada a la Salud (Infobae, La Nación, 21-09-09).

Conclusiones

La Corte Suprema de Justicia que interviene en una cuestión típicamente metropolitana mostró como el nivel nacional de gobierno debe involucrarse, como nivel superior, en un tema interjurisdiccional irresuelto de alta peligrosidad (el fallo inicial tiene que ver con el resguardo de la salud de la población que reside en la Cuenca del Matanzas – Riachuelo). Esta actuación ha encontrado como interlocutor a la ACUMAR pero también con los Gobiernos de la Nación, Provincia y Ciudad que la integran.

Esta vía, de la judicialización, se ha mostrado como eficaz en auditar y exigir la resolución de los problemas en plazos razonables a la Autoridad de Cuenca pero tiene un límite en su capacidad para la resolución del problema (así como la Corte de la Haya en el caso de Botnia). También se debería actuar sobre la naturaleza jurídico-institucional de la ACUMAR y su capacidad y poder de policía para actuar en el control de la contaminación de la cuenca.

Si ya están identificados los orígenes de las cargas contaminantes que se vierten a lo largo del Matanzas –Riachuelo (industriales y residenciales), poco se ha avanzado en el efectivo control y penalización. Y no se trata de que la Justicia intervenga en la ejecución de tales políticas pero se debe dar capacidad a la Autoridad de Cuenca para intervenir en una problemática saneamiento de, como dice Brailovsky, “uno de los ríos más contaminados del mundo, el Riachuelo de Buenos Aires, cuyos vecinos esperan alguna respuesta desde 1811” (Brailovsky, 23-08-09).

BIBLIOGRAFIA

Abba, Artemio Pedro, (2009) “Signos vitales pendulares en el AMBA
La agenda viva de la Institucionalidad Metropolitana”, CAFÉ DE LAS CIUDADES, AÑO 8 - NUMERO 78 - Abril 2009.

Barberis, Walter, “MAS ALLÁ DE LA FRAGMENTACIÓN, Identificación y mediación de los efectos de la fragmentación urbana en el AMBA”, Urbanística pvs n. 51/52, luglio/agosto 2009, Dossier Buenos Aires, Pág. 12, Universidad Roma3, Italia.

Brailovsky, Antonio Elio, (2009), “Contaminación y violencia”, Boletines de Información Ambiental, 23-08-09.

Carli, Cesar Luís, (2009), “La arquitectura y la lógica de la villa”, Clarín, ARQ, 28-07-09.

SORONDO, Rodolfo, (2009), “Vivienda Social: no pongamos el carro delante del caballo”, Clarín, ARQ, 30-06-09.

ELECCIONES LEGISLATIVAS 2009: una lectura en clave metropolitana

2009-08-05T06:06:00.000-07:00

Por Artemio Abba

Publicado en Café de las Ciudades, Número 82, agosto de 2009

Más allá de la banalización de Gran (Elector) Cuñado, la nacionalización del debate en virtud de la dicotomía modelo o anti-modelo, la discusión sobre las candidaturas testimoniales, cabe preguntarse que espacio quedó en las pasadas elecciones para la discusión de propuestas y, desde esta lectura, que anclaje se alcanzó en el difícilmente tangible territorio metropolitano.

El FJplV se recuesta fuertemente en el segundo cordón urbano donde registra entre el 35 y 45 % de los votos, disminuyendo hacia el centro metropolitano (en la Ciudad de Buenos Aires registra con un promedio de alrededor del 11 %), y también en el 3er. Cordón en el que contrastan asentamientos precarios y Barrios Cerrados que habitan principalmente ex-residentes porteños (ABBA, A. P, 2009-f).

Entre los objetivos del Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires (oimBA), de mirar el acontecer multifacético y complejo de la ciudad real metropolitana desde la dimensión de su institucionalidad, se incluye el análisis los procesos electorales. Desde el tamiz del enfoque adoptado interesa identificar ofertas políticas (ideas+candidatos) que asuman las problemáticas interjurisdiccionales de la región y propongan lineamientos de políticas para su solución.

Es decir que se trata de recortar del conjunto de las propuestas (registradas en los medios gráficos, plataformas partidarias o de posicionamientos de los candidatos) todo lo que atañe a las cuestiones interjurisdiccionales de la metrópolis. Este ejercicio deja para otros análisis las propuestas generales, por muy valiosas e importantes que puedan ser, si no alcanzan una especificidad en el territorio que se ajuste a esta visión que pone el énfasis en la resolución de la dimensión transjurisdiccional de Buenos Aires.

A los fines de acotar, con algún criterio sistemático, el análisis se concentró en las temáticas que durante casi un año y medio de observación se han destacado entre una amplia lista de temas de la Agenda Metropolitana: los residuos sólidos urbanos (RSU), el transporte, las antenas de telefonía celular (ATC), el medio ambiente, el desarrollo social, la salud y la problemática habitacional, dejando un casillero abierto para otras menciones de aspectos metropolitanos no incluidos.

El mapa del PRO y Unión PRO es casi la contracara del voto del FJplV, se afirma en el 3er Cordón y en el Sector Norte del AMBA. Observando los resultados a uno y otro lado de la Gral. Paz es evidente en la comparación la mejor respuesta que obtuvo De Narvaez, sobre todo considerando el adverso territorio del suburbio para su propuesta, respecto de Michetti en su propio territorio (ABBA, A. P., 2009-f).

También se puso un límite en el análisis respecto de las propuestas partidarias, considerando aquellas que superaron un 5 % del voto de los “potenciales ciudadanos metropolitanos” habitantes de la Ciudad y la Provincia. De ese modo quedaron incluidos:

- en la Provincia: Unión Pro (UPro), Frente Justicialista para la Victoria (FJplV), Acuerdo Cívico y Social de la Provincia (ACyS-P) y Nuevo Encuentro (NuevoE)

- en la Ciudad: Propuesta Republicana (PRO), Proyecto Sur (PSur), Acuerdo Cívico y Social de la Ciudad (ACyS-C) y Encuentro Popular / FJplV en la Ciudad (EPop)

Una observación general muestra una concentración de la campaña en la discusión del “modelo de desarrollo” con posturas muy principistas que no bajan a propuestas mas concretas, mensurables y plantadas en el territorio. Así se descubre, leyendo las Plataformas Partidarias, que en general proponen una declaración de principios, de orden nacional, que se repite en las jurisdicciones provinciales, con mínimas variaciones. Sin embargo puede observarse que se escapan de esta regla algunos partidos (NuevoE, EPop y PSur), que por no tener personería nacional desarrollan propuestas más específicas para el territorio del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).

La basura debajo de la alfombra

Respecto de la necesidad del cumplimiento de la Ley de Basura 0, Ley 1854, en Ciudad y Ley de Gestión Integral de los RSU en Provincia, 13.592, coinciden varias fuerzas políticas (PSur, EPop y NuevoE) para la resolución sustentable que evitaría seguir escondiendo la basura metropolitana debajo de la alfombra. Es la oferta de Jorge Ceballos, de NuevoE, la que más profundamente encara el tema proponiendo: la separación de residuos en origen, recolección diferenciada, procesamiento y reciclado, tratamiento especial para residuos patológicos e industriales, reconocimiento y dignificación del trabajo de los cartoneros, promoción de microemprendimientos conexos y Ley Nacional de Envases.

No hubo pronunciamientos sobre otras cuestiones muy importantes y críticas que, como se registró en el oimBA, fueron objeto de debate desde fines del 2007 en relación a la manera de resolver en el mediano plazo el importante volumen de basura que de acuerdo a la metodología vigente desde hace mas de 30 años requiere el enterramiento en el frágil subsuelo del AMBA. Los temas pendientes, de los acuerdos entre Ciudad y Provincia de principios del 2008 (ABBA, A. P., 2008), la definición de los nuevos centros de transferencia y disposición final y la reingeniería del CEAMSE en el futuro no tuvieron lugar en las promesas electorales, ni del oficialismo ni la oposición, por seguramente considerarse demasiado espinosos para su meneo preelectoral.

La movilidad metropolitana

Resulta auspicioso que varias fuerzas políticas reconocen en su agenda electoral la importancia del tema del transporte visto desde su dimensión metropolitana y la necesidad de la coordinación de la Nación, Provincia y Ciudad para su abordaje (ACyS-P, EPop, y PSur). Sin embargo solo la propuesta de Pino Solanas (PSur) desarrolla el tema con mas especificidad: propiciando modalidades de diálogo entre jurisdicciones de gobierno involucradas y partidos políticos que propicien políticas de Estado en la materia, rediseño de la red metropolitana de transporte privilegiando el rol de la ampliación del subte y la recuperación de la red urbana ferroviaria, y el replanteo de red de cargas de la metrópolis.

La geografía de los votos del Acuerdo Cívico y Social se diferencia marcadamente de la mostrada por FJplV y Unión PRO, se observa de sectores medios tradicionales localizados en los lugares centrales y bordes de los tradicionales corredores metropolitanos (ABBA, A. P., 2009-f).

Hay también coincidencias entre el PRO y PSur, en hacer efectiva la autonomía de la Ciudad en la materia, como un medio para abordar la cuestión: controles sobre el transporte público, transferencia de la concesión de Metrovías, transferencia del Puerto, etc. El PRO, que actualmente gobierna la ciudad, avanza sobre otros temas que según ellos dificultan la gestión como: la disposición terrenos desactivados de las playas ferroviarias para la ejecución de centros de transferencia o la definición conjunta de la traza de la Autopista Ribereña.

El otro impacto de las ATC

El enorme parque de Teléfonos Celulares, unidades de emisión y recepción de mensajes que tiene un uso cada vez más intenso por la multiplicidad de funciones de comunicación que poseen (verbal, mensajes de texto, linqueo a mail, etc.) requiere un soporte de antenas de retrasmisión de flujos de las ondas electromagnéticas no-ionizantes. Este crecimiento ha sido tan gigantesco que estructuras de diversas características y tamaño han invadido espacios públicos y privados de la ciudad, incorporándose rápidamente al paisaje urbano con consecuencias no evaluadas sobre al ambiente y la población del entorno.

El mapa electoral del 29 de junio de 2009, mostró la emergencia de nuevos liderazgos metropolitanos sobre el corredor oeste que sorprendieron a los “pronosticadores”, con una clara incidencia sobre la Ciudad de Buenos Aires y el Corredor Oeste y una leve polaridad en el Gran La Plata, una nueva geografía electoral revela polaridades políticas con un patrón polinuclear (ABBA, A. P., 2009-d).

Como tema nuevo de la Agenda Metropolitana, y a pesar del importante proceso que las hizo emerger con fuerza en la problemática del medio ambiente del AMBA no fue asumida en la discusión política. Cabe recordar lo registrado en el año y medio que pasó: la movilización de las ONGs de Autoconvocados, un maduro y amplio debate del tema en los Municipios del CONCOSUR, la plasmación de una nueva normativa en el Municipio de Quilmes con proyección Regional, acuerdo de la Federación Argentina de Municipios con las empresas del Sector y la propuesta de nuevas tecnologías de control on line de la emisión de las antenas como alternativa a la regulación de la localización, etc.

La inmensa deuda social metropolitana

Entre diversos sub temas de la cuestión social en el AMBA, desde el oimBA se habían percibido avances en el acercamiento entre los responsables de las respectivas Carteras de Salud y Desarrollo Social, de la Provincia y la Ciudad, para coordinar acciones conjuntas que finalmente no prosperaron. Si bien se incorporaron en las Plataformas, de la mayoría de las fuerzas políticas, cuestiones claves como (asignación universal por hijo, defensa del empleo, seguro de salud extensivo a desempleados, etc.), no se profundizó en territorializar esas políticas.

Solo en materia de salud hay propuestas de desarrollo de la red de atención que parecen pensadas la medida de la dimensión y complejidad interjurisdiccional de la región, reforzando los niveles descentralizados del sistema a fin de un acercamiento a las necesidades barriales y una ocupación mas racional de los establecimientos mas complejos y especializados (PRO, UPro, FJplV, EPop, ACyS-P y NuevoE). Un punto clave señalado en algunas propuestas es privilegiar el rol del Hospital Público en la conformación de esta red para garantizar las necesidades de toda la población en las propuestas de: FJplV, NuevoE y PSur.

Problemática habitacional

Si bien el déficit de vivienda es una cuestión de resolución local (provincial o municipal) la problemática habitacional vista como un emergente de los procesos de cíclica e intensiva inmigración en las grandes ciudades que originan desequilibrios de la relación demanda de la población y el soporte físico (suelo+infraestructura+vivienda) que deben ser abordadas en una dimensión interjurisdiccional. Desde este punto de vista se plantean problemáticas habitacionales en áreas urbanas degradadas, asentamientos en suelo inapto, procesos de segregación residencial que, por su escala y complejidad no son resolubles desde un abordaje local (ABBA, A. P., 2008_b).

En la plataforma del PSur se plantea esta escala del problema y se enuncian propuestas abarcativas: Ley de Solidaridad Urbana (que apunta a revertir los procesos de segregación), función social del suelo urbano, diversificación de la política habitacional y programas de radicación, urbanización y saneamiento urbano ambiental de las villas y asentamientos precarios.
Otros impactos sobre el frágil ambiente del AMBA

Se destaca en este tema la cuestión del saneamiento de las grandes cuencas hídricas que atraviesan el asentamiento: Riachuelo-Matanzas y Reconquista. Margarita Stolbizer del ACyS-P expone el objetivo de superar la situación ambiental en ambas cuencas y el PRO, EPop y NuevoE lo hacen en forma particular para el Riachuelo-Matanzas.

La Propuesta de Jorge Ceballos, de NuevoE, es la que mas avanza sobre líneas de acción concretas a través de la consulta a las ONGs e instituciones pertinentes en torno a lo dictaminado por la Suprema Corte: control de la contaminación y monitoreo del agua y el aire, redes de infraestructura especialmente agua y cloacas en áreas próximas a sitios de disposición final de basura, sistema de información ambiental pública, saneamiento de basurales, estudios y plan sanitario y funcionamiento efectivo de la ACUMAR.

Conclusiones

Es interesante y destacable el resultado, frente a la ya señalada banalización de la campaña, dado que fue posible identificar propuestas en todas las temáticas de la Agenda Metropolitana, entre aquellas que se destacaron en el seguimiento que se viene haciendo en el oimBA desde hace mas de un año y medio (con excepción del tema de las antenas de telefonía celular que por lo nuevo no se ha incorporado a la discusión política generalizada). Sin embargo la mayoría de los ítems presentes en documentos partidarios no alcanzaron la necesaria discusión pública y, por lo tanto constituyen un logro valioso pero limitado en su alcance real.

De cualquier manera es destacable que al menos en algunos de los grupos partidarios se haya discutido y logrado acuerdo en torno al germen se lineamientos de políticas de mediano y largo plazo para el AMBA. Queda ahora por parte de las instituciones de la sociedad, las ONGs, los grupos académicos y profesionales trabajar sobre estos “fragmentos de metrópolis” para, junto a las fuerzas políticas y a los electos para las funciones legislativas, abrir las “otras mesas de diálogo” que garanticen la continuidad de este proceso incipiente de formación de institucionalidad metropolitana.

Bibliografía

ABBA, Artemio Pedro, (2009-a), “Si Ernest W. Burguess viviera, haría encuestas electorales”, Saboogle, junio de 2009.

ABBA, Artemio Pedro (2009-d),” ¿Anillos o sectores?, esa es la cuestión / o de cómo mejorar los pronósticos de las Legislativas 2009”, Saboogle, junio 2009.

CARTER, Harold, (1974), “El Estudio de la Geografía Urbana”, Instituto de Estudios de Administración Local, 1974.

ABBA, Artemio Pedro, (2009-d), “Solanas-Sabatella+Harris y Ullman”, Saboogle, junio de 2009.

ABBA, Artemio Pedro (2009-f),”Traiciones y/o fidelidades escondidas, entre anillos y sectores”, Saboogle, junio 2009.

ABBA, Artemio Pedro (2008), “Buscando la brújula dorada en el AMBA / Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral en Buenos Aires”, Café de las Ciudades, revista 64, febrero de 2008,

ABBA, Artemio Pedro (2008_b), “400 días en la institucionalidad metropolitana: Construyendo ciudad o La Estrategia del Caracol”, Café de las Ciudades, febrero del 2009.

Acuerdo Cívico y Social (Bs.As.), Plataforma, escrito por ACyS. Fuente: Cámara Nacional Electoral. http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Acuerdo Cívico y Social (CABA), Plataforma, escrito por ACyS, Fuente: Cámara Nacional Electoral
http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Carlos Heller. Encuentro Popular Para La Victoria, Frente Justicialista para la Victoria (CABA), Artículos publicados http://www.carlosheller.com.ar/

Frente Justicialista para la Victoria (CABA), Plataforma Electoral Ciudad de Buenos Aires, Fuente: Cámara Nacional Electoral
http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Frente Justicialista para la Victoria (Bs.As.), Plataforma Electoral Ciudad de Buenos Aires, Fuente: Cámara Nacional Electoral
http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Jorge Ceballos presentó su propuesta sobre recursos naturales y ambiente, otras propuestas http://www.jorgeceballos.com/ceballos-presento-su-propuesta-sobre-recursos-naturales-y-ambiente/

Nuevo Encuentro (Bs.As). Plataforma Electoral, escrita por NE, Fuente: Cámara Nacional Electoral http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Pro (CABA), Plataforma Electoral, escrito por Administrator, Fuente: Cámara Nacional
http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Proyecto Sur, escrito por Proyecto Sur, Plataforma Electoral, Fuente: Cámara Nacional Electoral
http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

Propuestas de Salud y La salud un derecho seguro para todos de Margarita Stolbicer http://www.margaritastolbizer.com.ar/index.php

Unión Pro (Bs.As.), Plataforma Electoral, escrito por Unión Pro, Fuente: Cámara Nacional Electoral
http://www.croquetadigital.com.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=4&id=149&Itemid=59

ANEXO

CUADRO 1 – Agenda Metropolitana y propuestas de las fuerzas políticas

De códigos genéticos urbanos y débil institucionalidad urbanística en el AMBA

2009-05-01T10:04:00.000-07:00

Nueva Costa del Plata y otros anuncios y conflictos metropolitanos I
Por Artemio Pedro Abba

" Publicado en Café de la Ciudades, AÑO 8 - NUMERO 79 - Mayo 2009

La carencia de mecanismos de planificación y regulación interjurisdiccionales de producción de la ciudad, a escala de la RMBA, posibilita la operación en el territorio de estrategias desarrolladoras privadas que plantean lógicas contradictorias con las de la ciudad pre-existente. Estos nuevos productos de una “ingeniería genética urbana” a gran escala retroalimentan procesos sociales de segregación y exclusión originados en los ‘90, con paisajes de fragmentación urbana y deseconomías socio-ambientales (ABBA, A. P., 2007).

Códigos genéticos y fragmentación del tejido urbano metropolitano
Los asentamientos humanos pueden ser un agregado de objetos que se suman en un espacio relativamente continuo o pueden constituir ámbitos ciudadanos para la vida social. Durante el siglo XX puede observarse como saliente el proceso de metropolización, dentro del largo proceso de crecimiento de las ciudades, que muestra estratos o capas con “códigos genéticos urbanos” muy diferentes respecto de la dualidad planteada.

El sistema urbano se puede descomponer en usos del suelo (ocupados por las actividades localizadas) y movilidades (las actividades de interrelación) producto de los procesos socio-territoriales que se materializan en espacios adaptados y canales para la movilidad. Dependerá de las características que dichos componentes (tecnológicas, normativas, espaciales) van alcanzando en la historia de la ciudad el modelado de la trama de movilidades y el tejido edilicio urbano resultante.
Sintetizando una enorme gama de combinaciones de trama y tejido, búsqueda muy provisoria de leyes de generación al estilo de los códigos geneticos en la biología humana, se pueden definir tres estratos típicos (con códigos genéticos urbanos deferentes) bien diferenciados: urbio, suburbio y periurbio (ABBA, A. P., 2007).
El urbio constituye el núcleo de los asentamientos, generalmente fundacional, con una compacta combinación de masa edilicia y redes de movilidad, que sustenta un patrón complejo de actividades y una trama intensa de interrelaciones interpersonales. La génesis de este estrato tiene que ver con una combinación predominante de componentes que pasan por ámbitos de conexión y medios de movilidad colectivos y públicos que encadenan los ámbitos privados residenciales, de servicios o producción.

El suburbio como extensión del urbio presenta un código semejante al núcleo del asentamiento humano, ámbitos de conexión y medios de movilidad colectivos y públicos que encadenan los ámbitos privados, pero con un patrón de trama y tejido de menor intensidad. Es decir que disminuye la complejidad de actividades y la intensidad de ocupación del suelo por masa edilicia y trama de movilidad.
El periurbio, en cambio, presenta un “código genético urbano” fuertemente distinto al del aglomerado (urbio+suburbio) y es típicamente metropolitano, porque surge como externalización de funciones específicas de las grandes ciudades. En él predomina la combinación de ámbitos de conexión privados y de medios de movilidad privados e individuales que encadenan los ámbitos privados residenciales, de servicios o producción.

Los patrones dominantes se caracterizan por la monofuncionalidad, una masa edilicia y redes de movilidad con intensidad no basadas en la distancia. Por ejemplo las grandes superficies comerciales y de servicios no se basan en un hinterland territorial sino en “un hinterland de flujos”.

Debilidades de la institucionalidad urbanistica metropolitana, fortalezas de desarrollos inmobiliarios de impacto interjurisdiccional
Las formas de seducción pueden ser diversas, y hablar desde el glamour de un futuro Puerto Madero al Sur es un buen marketing para Nueva Costa del Plata (NCP), mega emprendimiento de Saneamiento y Urbanización Sociedad Anónima (SYUSA), una empresa del grupo Techint, que se extiende en un amplio tramo de la costa de los Partidos de Avellaneda y Quilmes. Se trata de un desarrollo inmobiliario con una inversión inicial de SYUSA de 100 millones de U$S, sobre un terreno 232 has, suelo natural y tierras ganadas al río de La Plata mediante relleno sanitario, que crea un frente marítimo de residencia ABC1, grandes superficies comerciales, hoteles 5 estrellas y oficinas (InfoRegión, 15-01-09).

Pero la comparación con Antiguo Puerto Madero no es pertinente, porque tanto la arquitectura institucional como el código genético urbano son fuertemente divergentes:

El diseño institucional:

- un perfil de emprendimiento privado surge en Nueva Costa del Plata (NCP) frente a una corporación pública interjurisdiccional (Nación-Ciudad) en el caso de la Coorporación Antiguo Puerto Madero (CAPM)

- en NCP el proyecto fue realizado íntegramente por la empresa desarrolladora y requirió a posteriori una modificación de la normas de los Municipios involucrados (rezonificación) a medida del emprendimiento, en el caso de la CAPM el emprendimiento se desarrollo fundado en unas bases fijadas por la Coorporación y el llamado a concurso nacional de ideas y plan maestro.

El código genético urbano:

- mientras CAPM tenía vocación de convertirse en un barrio de la ciudad (aunque el desarrollo posterior muestra desvíos pero que aún se pueden corregir, ABBA. A. P., 2008) en el caso de NCP el frente ribereño se plantea vinculado al sistema Centro Metropolitano-Autopistas-Shopping y no la integración a las plantas urbanas de Villa Dominico, Wilde, Don Bosco y Bernal (Perspectiva Sur, 7-03-2009).

- el modelo de desarrollo planteado en CAPM puede asimilarse al código A (EAEI-ECpub-MCpub-ECpub-EAEI) y en el caso de NCP se aproxima al código P (EAEC-ECpri-MIpri-ECpri-EAEC) y se transforma en un dique selectivo que dificulta el uso público abierto de la ribera de Avellaneda y Quilmes (Perspectiva Sur, 7-03-2009).

La rezonificación ya fue aprobada en el Municipio de Avellaneda, la jurisdicción menos afectada por el emprendimiento, pero dicho paso no se ha cumplido aún en el Municipio de Quilmes (Perspectiva Sur, 10-02-2009). En esta última jurisdicción, las ONGs se oponen a la rezonificación y han objetado el estudio de impacto ambiental de la empresa (Perspectiva Sur, 10-02-2009), y por otra parte pareciera más racional la definición previa de un Plan Urbano Local, objetivo de la gestión, a fin de dar el marco de discusión adecuada a un emprendimiento de tan fuerte impacto como es Nueva Costa del Plata (Perspectiva Sur, 6-02-2009).

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Importantes anuncios, con sabor electoral, en materia de Transporte para la Región
El año y el trimestre comenzaron con importantes anuncios en materia de transporte en cuestiones de alto impacto metropolitano, en un escenario pre-electoral acelerado por el adelantamiento de la fecha de los comicios. No se debe pasar por alto el fuerte peso que los electores que residen en el territorio metropolitano tienen en la futura conformación de las cámaras legislativas y la alta sensibilidad de la población frente a la cuestión de la movilidad.

Después de un período de debate público sobre el tema, ya comentado en el trimestre anterior, se anunciaron algunos proyectos importantes que de concretarse tendrían un fuerte impacto en la calidad de vida de la población:

- importantes medidas de control de seguridad vial conjuntas Nación-Ciudad-Provinciala (InfoRegión, 168Horas, La Nación y Clarín, 15-01-09),

- implementación de un boleto único electrónico ((InfoRegión, 168Horas y La Nación, 5-02-09),

- incorporación de dos carriles a la Av. Gral. Paz (Clarín, 6-01-09),

- el soterramiento del Ferrocarril Sarmiento (La Nación, 3-01-09),

- mejoras en 207 estaciones del Ferrocarril metropolitano (InfoBAN, Clarín y La Nación, 3-03-09),

- licitación de la continuación de la Autopista del Buen Ayre hasta la Plata (La Nación, 12-03-09).

- la ampliación del puerto de La Plata, que podría absorber un volumen de containers equivalente al 50 % del movimiento del puerto porteño (Clarín, 23-01-09)
Estos proyectos deberán ser objeto de seguimiento público en el período pre y post-elecciones, para verificar su avance efectivo así como la comparación de los mismos con las propuestas de los partidos políticos y candidatos en las próximas elecciones. Como llamado de atención, a partir del anuncio del boleto único electrónico ya fueron informadas reiteradamente las diferencias en cuanto a los plazos previsibles entre el Gobierno Nacional y las Empresas de prestación del servicio y las noticias que deslizan las demoras en que ya habrían incurrido los responsables de la implementación.

Como aspectos negativos de impacto regional deben consignarse el anuncio de la reducción del presupuesto del Gobierno de la Ciudad destinado a subtes, dando de baja objetivos importantes en materia de mejora de la movilidad pública, intentando reemplazarlo por obras de menor costo como el Metrobus (La Nación, 21 y 22-01-09); el mal estado del transporte público (Editorial Clarín, 9-02-09) y, por otra parte, el aumento del tiempo de viaje de automovilistas y usuarios de colectivos para trasladarse en la región (Perspectiva Sur, InfoRegión y Clarín, 12-02-09), el anuncio de la Agencia Ambiental de la Ciudad de que en el 2010 el transporte contaminará más (Noticias Urbanas, 3-03-09),y la inequidad en las tarifas de colectivos por razones jurisdiccionales (24CON y Clarín, 10-03-09).

El impacto urbano de las ATC sigue buscando institucionalidad
Mientras tanto, parecería conformarse un nuevo escenario en relación a la cuestión de las Antenas de Telefonía Celular (ATC) en el Partido de Quilmes, dado que el Gobierno Nacional habría solicitado la modificación de la Ordenanza sancionada recientemente con acuerdo del Ejecutivo Municipal, Consejales y los Vecinos Autoconvocados que siguen luchando caso por caso por la inhabilitación y clausura de las antenas que no cumplen dicha normativa. Sucede que, como secuela del acuerdo entre las Empresas de Telefonía Celular y la FAM celebrado a fines del año pasado y el posterior viaje de la Presidenta de la Nación a España, la Comisión Nacional de Comunicaciones estaría proponiendo flexibilizar la ordenanza reemplazando las restricciones en materia de localización por un control on line de los niveles de emisión de ondas electromagnéticas no ionizantes, sobre todas las antenas, en lo que sería un proyecto piloto para el Municipio de Quilmes.

Se plantea una nueva situación que, a juicio de las ONGs, es volver a fojas cero el proceso de avance normativo alcanzado en el Municipio, que además se proponía para ser extendido al resto de los Municipios del COMCOSUR, pero según el gobierno nacional sería un avance en la calidad de los instrumentos de control.

RSU, cada vez más lejos del acuerdo interjurisdiccional alcanzado
La tendencia de baja en la institucionalidad metropolitana en la cuestión de los residuos sólidos urbanos ha sido muy fuerte en estos últimos meses, a tal punto que el experto en el tema Fernando Suárez calificaba, en un reportaje publicado por la Fundación Metropolitana, “El tema de los residuos salió de las prioridades de la Agenda”. Desde aquella ubicación preferente entre las preocupaciones pre-electorales de fines del 2007, y los acuerdos interjurisdiccionales alcanzados por Ciudad y Provincia, en el marco del CEAMSE, de principios del 2008, se ha pasado, por diferentes motivos, a soslayar una cuestión de alta criticidad por incumplimiento de los compromisos asumidos por ambas partes.

En un escenario electoral con aristas muy conflictivas, decía Fabián Debesa, “la clave para avanzar en el acuerdo entre Provincia y Ciudad por el tratamiento de la basura del área metropolitana es, por ahora, un secreto inexpugnable. Es que nadie revela dónde se construirán los dos nuevos rellenos y los centros de transferencia que deberán reemplazar los predios de Punta Lara (Ensenada) y González Catán (La Matanza) que la CEAMSE debe cerrar en forma definitiva este año” (Clarín, 17-02-09).
Por otra parte, durante el 2008 aumentó un 7,4% (es decir 400.000 toneladas más) el volumen de la basura que llegó al CEAMSE, y la proporción del aumento en la Ciudad fue del 14,5%, mientras se renovaron los contratos de recolección vigentes por la discrepancia con los contenidos de los nuevos contratos propuestos por el Pro en la Legislatura (NOVILLO, P., 2009). “Con ese escenario y con la cantidad de basura que se manda a enterrar en constante crecimiento, ya se puede ver que será poco menos que imposible cumplir con la ley de Basura Cero, cuyos plazos arrancan en apenas un año” (CERVETTO, G., 2009).

Como muestra de la sensibilidad sobre el tema a nivel local, Adriana Córdoba y Marcelo Suárez Nelson, integrantes de COEPSA (Centro Oeste de Estudios Políticos y Socio Ambientales) opinaron sobre un humedal de la Provincia que maneja Morón y afecta a Hurlingham: “fue basural, se usó para chatarra de autos y ahora quiere ser una planta de transferencia, pero todo contamina el ya saturado arroyo” (24CON, 16-02-09). Y por otra parte, un proyecto de ley que autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a disolver la CEAMSE y además, renegociar el dinero que el Gobierno de la Ciudad le paga a la provincia por tirar sus residuos en territorio bonaerense, presentado por el senador provincial por el Frente para la Victoria (FPV) Federico Scarabino, fue aprobado en comisión y está en condiciones de ser tratado por el Senado de la Provincia (Diario Hoy, 19-02-09).

Una oportunidad de debate público que no debe desaprovecharse
La renovación parcial de los órganos legislativos de los niveles de gobierno nacional, provincial y municipal es una oportunidad, a mitad de una gestión, de debate público sobre los avances y retrocesos en el ámbito metropolitano. Es un momento clave para la compatibilización de la actual focalización de la discusión en los modelos de desarrollo nacionales, casi excluyente, con propuestas de partidos y candidatos con políticas territoriales y modos de gestión más cercanos a las necesidades ciudadanas.

Pero en el caso del ámbito metropolitano, resulta insoslayable la visión interjurisdiccional para el análisis y la evaluación de la oferta política. En la región, si bien las propuestas deben llegar al territorio, no deben adoptar el mismo modelo fragmentario que las tendencias territoriales están evidenciando, como la reciente polémica medida de amurallar las diferencias sociales en el límite San Isidro-San Fernando lo evidencian.

Un camino posible es encontrar los saltos cualitativos que permitan avanzar en el que parece un árido intercambio de acusaciones mutuas. Debería esperarse, por ejemplo, que la iniciativa del boleto único electrónico supere la meta de una solución tecnológica a la falta de monedas para convertirse en el puente para eliminar la inequidad tarifaria de la movilidad en la RMBA.

Bibliografía
ABBA, Artemio Pedro, (2007), “El fuego fatuo del emergente periurbio y las luces del atardecer suburbano /Problemas metropolitanos y dilemas políticos”, Revista digital café de las ciudades, año 6, numero 61, noviembre 2007.
ABBA, Artemio Pedro, (2008), “La contribución de Puerto Madero a la centralidad metropolitana de Buenos Aires: proyecto urbano y sistema de lugares centrales”, Centro-h, Revista de la Organización Latinoamericana y el Caribe de Centros Históricos, Nº 2, diciembre de 2008.
CERVETTO, Germán, (2009), “Demoras”, Diario Clarín, 17-02-09.
DEBESA, Fabián, (2009), “En un año electoral quieren evitar conflictos vecinales”,
Diario Clarín, 17-02-09.
DIARIO HOY, (2009), “El Senado bonaerense busca eliminar la CEAMSE”, Diario Hoy, 19-02-09.
DIARIO INFOREGIÓN, (2009), “¿Un nuevo Puerto Madero?”, Diario InfoRegión, 17- 01-2009.
DIARIO PERSPECTIVA SUR, (2009), “Asambleas quieren volver a trabajar con el Plan Urbano”, Diario Perspectiva Sur, 6- 02-2009.
DIARIO PERSPECTIVA SUR, (2009-b), “Desde el proyecto de la costa a la Oficina de Empleo y algo más”, Diario Perspectiva Sur, 10- 02-2009.
DIARIO PERSPECTIVA SUR, (2009_c), “Bernal y Don Bosco serían afectados por el proyecto Techint”, Diario Perspectiva Sur, 7- 03-2009.
NOVILLO, Pablo, (2009), “A contramano de la ley, crece la basura que se envía a la CEAMSE”, Diario Clarín, 17-02-09.
ROCHA, Laura, (2009), “La zona sur tendrá su Puerto Madero / Urbanizarán 230 hectáreas en Villa Dominico con una inversión estimada en 1700 millones de dólares”, Diario La Nación, 9-02-09.
SÁNCHEZ, Jorge, (2009), ¿Un nuevo Puerto Madero?, Diario InfoRegión, 17- 01-2009.
SUAREZ, Fernando, (2009), “El tema de los residuos salió de las prioridades de la Agenda”, informe digital metropolitano, Nº 58, Marzo de 2009, Fundación Metropolitana.
24CON, (2009), “¿Qué hará Sabbatella con el humedal de Morón?”, Diario virtual 24Conurbano, 16-02-09.

Signos vitales pendulares en el AMBA: La agenda viva de la Institucionalidad Metropolitana

2009-04-01T12:27:00.000-07:00

Por Artemio Pedro Abba

A la Dra. Alicia Jais, por su aporte desde el arte de curar

Publicado en Cafe de las Ciudad, Revista 78, abril 2009

Después de un año de observar, a través del registro de los medios gráficos, las acciones de las instituciones gubernamentales y no-gubernamentales con responsabilidades o vocación de intervención en el territorio metropolitano, se puede decir que existen signos vitales de una incipiente institucionalidad metropolitana. En sectores claves de la Agenda Metropolitana, como la recolección y disposición de residuos sólidos urbanos (RSU), el transporte, la salud y el desarrollo social, se advirtieron posicionamientos que adoptaron una visión metropolitana, aunque también se desestimaron o debilitaron herramientas de coordinación interjurisdiccional preexistentes. También se incorporaron otros temas no presentes en la agenda tradicional, pero que tienen que ver con nuevos procesos de afectación del medio ambiente provocados por las nuevas tecnologías, como es el caso de las antenas de telefonía celular (ATC).

Recuperar la voluntad de un abordaje adecuado sobre temas de la Agenda pendiente es auspicioso, sobre todo después de dos décadas de retroceso (´80 y ´90s) en una etapa en que la cuestión metropolitana alcanzó los más bajos niveles de incidencia, tanto en la definición de políticas públicas interjurisdiccionales como en la ejecución de acciones comunes, dejando libre el terreno a la lógica privada. La misión de este análisis es medir las pulsaciones de la ciudad a través de los medios con el fin de identificar en que medida las actuaciones registradas contribuyen a sumar avances en la formación de Institucionalidad Metropolitana (IM).

En este primer año de examen ambulatorio de la IM del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) el diagnóstico es fluctuante, ver Gráfico Nº 1, se registró un alto nivel de presencia de algunas temáticas clásicas de la IM pero un muy escaso saldo en la construcción de formas de gobierno y gestión coordinadas. En ninguno de los temas que se han destacado por la presencia en los medios se alcanza la formación de mecanismos estables de conducción o administración, y en solo tres sectores se proponen instrumentos intermedios de coordinación con variada evolución temporal.

Respecto de los RSU se comenzó con pasos muy firmes en un acuerdo entre Ciudad y Provincia que replanteara una política de largo plazo para la desgastada metodología del CEAMSE, pero no se ha logrado superar la dificultad para concretar los términos del acuerdo alcanzado a principios del 2008. Hoy la Ciudad de Buenos Aires (Ciudad) se dispone a renovar el contrato de recolección (pieza clave para la definición de la política de RSU de la actual gestión) sin asumir responsablemente lo que dispone la Ley de Basura 0 en materia de separación y reciclaje de basura y, la Provincia de Buenos Aires (Provincia) posterga la definición de la estrategia territorial de disposición de residuos por resultarle incómodo en el período pre-electoral ya iniciado.

Más positiva fue la evolución de la subtemática ambiental referida a las Antenas de Telefonía Celular (ATC), que partiendo de la movilización de los Vecinos Autoconvocados y pasando por todas las consultas en los sectores y niveles correspondientes, llegaron a la aprobación en el Municipio de Quilmes (con la idea de su adopción en los Municipios del COMCOSUR) de una Ordenanza que regula la instalación de las ATC consensuada con las ONGs movilizadas. El gráfico también indica el negativo surgimiento de un acuerdo de la Federación Argentina de Municipios (FAM) con las Empresas de Telefonía Celular, motivada esta evaluación en la falta de inclusión del proceso social previo, planteándose la necesidad de buscar el consenso de las dos iniciativas.

En el sector Salud se generaron expectativas por un Convenio entre las Autoridades Políticas de Provincia y Ciudad en pos de alcanzar objetivos comunes, sobre todo porque la cuestión de la salud pública fue motivo de cruces muy fuertes al principio de la gestión en Ciudad y Provincia, pero no se alcanzaron posteriormente avances en dichos acuerdos. En materia de Desarrollo Social, reuniones entre los titulares de las carteras en ambas jurisdicciones focalizadas en el planteo de políticas para la niñez tampoco se concretaron posteriormente.

La ciudad metropolitana
La ciudad metropolitana constituye una entidad urbana reconocible desde un punto de vista físico-funcional y fue adoptada a partir del Censo de 1970 por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) como unidad censal denominada Aglomeración Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Para su delimitación fue utilizado el concepto físico de aglomeración basándose en los trabajos de Cesar Vapñarsky (2000), que tiene en cuenta la continuidad espacial del tejido urbano.

Sin embargo la población visualiza la ciudad, en una primera instancia, desde los ámbitos jurisdiccionales institucionalizados en que se inserta su vida cotidiana (barrio, distrito, localidad, departamento o partido, provincia, etc.). Ambitos que tienen escalas socio-territoriales diversas y diferentes niveles de organización político-administrativa para el gobierno y la gestión urbana.

Esos espacios políticos, fragmentos de metrópolis (ABBA; A. P., 2008), constituyen el ámbito identitario de los ciudadanos para la visualización y resolución de tales problemas locales. Atravesar los límites de esos sub-espacios políticos para visualizar y resolver problemáticas supra-jurisdiccionales implica un dificultoso salto cualitativo, un cambio de mirada.

A esto se refiere la meta de formar institucionalidad metropolitana, que no solo se logra con la creación de nuevas arquitecturas institucionales; también puede haber pequeños avances derivados de actuaciones de los actores gubernamentales y no-gubernamentales que mejoren los mecanismos de coordinación interjurisdiccional para la resolución de problemáticas comunes.

En este trabajo se trata de evaluar en que medida las acciones desarrolladas por autoridades políticas, organizaciones sociales, organizaciones profesionales o empresariales contribuyen a la formación de institucionalidad metropolitana. Con este fin, se ha desarrollado la captación sistemática de la información de los medios gráficos para el registro de los eventos que inciden de alguna manera en la IM. Se han definido tres niveles de contribución: la mención de una problemática de dimensión metropolitana (Grado I), la propuesta o aplicación de herramientas para el abordaje de problemáticas interjurisdiccionales (Grado II), o la generación de organizaciones estables para la resolución de dichas cuestiones (Grado III), que pueden favorecer (color azul) o desfavorecer (color rojo) la formación de IM, ver Gráfico 1.

Metabolismo urbano
Los fenómenos cotidianos de la vida de las grandes ciudades adquieren una magnitud que supera las herramientas disponibles para el abordaje de sus anomalías. Son habituales las observaciones alarmadas ante la dimensión de las problemáticas emergentes, propensas a mirar las cuestiones metropolitanas más como una amenaza que como un recurso largamente construido por la sociedad. Es más difícil, porque se requiere revisar atavismos del imaginario colectivo, percibir “que la ciudad es la solución y no el problema” (QUETGLAS, F., 2009).

Que en el AMBA se recojan y se le de destino final a alrededor de 15 mil toneladas de residuos sólidos urbanos (RSU) cotidianamente, que la ciudad central más que duplique su población diurna (se calcula que entran a la ciudad central 3,5 millones de personas por día, Arcusin, S., 2008) y que existan los sistemas de movilidad que le permitan a los traslados que por diferentes motivos se originan ( 1,2 millones de pasajeros día por tren, 1,6 por subte y 3,8 en colectivo), o el tendido de redes subterráneas infraestructura que distribuyen 4,5 millones de metros cúbicos de agua para consumo residencial y del resto de las actividades productivas y de servicios y drenen las aguas superficiales, servidas de esos mismos usuarios en forma diaria o, para cerrar esta pintura “organicista”, la existencia de redes de comunicación que trasmiten información vital para las pulsiones que estimulan el funcionamiento del sistema urbano global, constituyen un capital social que es parte de los bienes públicos urbanos.

Pero es cierto que, si bien constituyen los recursos de un sistema urbano que creció cíclicamente en relación a épocas de bonanza (etapa agroexportadora y de industrialización sustitutiva) que permitieron fuertes inversiones en la infraestructura social, puede constituirse en una amenaza si no es evaluado, mantenido y desarrollado en forma constante y puede llegar a situaciones de colapso poniendo en crisis la vida en la ciudad y generando situaciones de caos (como pudo observarse en el 2008 en sectores como el transporte y los RSU). Pero resulta conveniente distinguir y disfrutar de los signos vitales de la metrópolis (como cuando se escucha el informe mañanero que anuncia que es normal el funcionamiento de trenes y subtes y no hay congestionamiento en los accesos) de las catástrofes cotidianas que padece el ciudadano cuando no puede llegar a su trabajo en tiempo y forma.

Es que la ciudad ha heredado una infraestructura pensada “metropolitanamente” que ha permitido su progreso por décadas mediante un crecimiento vegetativo de esa oferta recibida, pero acumulando una demanda que trepaba más que proporcionalmente. Pero las transformaciones en las últimas décadas han sido de tal magnitud y complejidad que el sistema todo debe ser repensado metroplitanamente para preservarlo de la catástrofe tan temida.

Y existen síntomas de que el metabolismo de la Gran Buenos Aires está fallando cuando el monitoreo muestra que el gigantesco sistema de RSU (uno de los pocos soportes que alcanzó un mecanismo de gestión Ciudad-Provincia, homeomórfico con las funciones desempeñadas), evidencia anomalías en sus dos extremos. En la recolección, el sistema de enterramiento indiscriminado compite con la separación y clasificación informal (cartonerismo) y en el tratamiento y disposición final es muy difícil encontrar una ecuación que conforme las economías de localización de las plantas de transferencia y relleno con la expansión de la urbanización y la aceptabilidad social de la proximidad a dichas actividades.

El sistema de movilidad, si bien en los 80 y 90 creció en redes de autopistas urbanas que permitieron la expansión de las urbanizaciones cerradas a patrones de baja densidad (clubes de campo, clubes chacras, etc.) para alrededor de 30 mil familias de sectores altos y medio-altos de la sociedad (en el 2004 se registraban 80 mil lotes, 39 mil viviendas construidas y 27 mil de ellas eran residencia permanente), ha descuidado la movilidad de millones de usuarios que utilizan los modos públicos de traslados, más eficaces y eficientes desde el punto de vista socio-ambiental (ABBA; A. P., 2007).

Y por dar otro ejemplo que describa las partes más exigidas del soporte físico urbano, basta referirse al tema de las comunicaciones que han sufrido el mayor cambio tecnológico registrado en las últimas dos décadas, que ha vaciado el sistema de telefonía fija (que ha dejado de ser el medio para la masa más importante de mensajes) porque los usuarios han optado por el uso de Internet o la telefonía móvil, cambiando el paisaje de usos urbanos, debido la deslocalización de las actividades económicas y sociales, pero también por la aparición de artefactos urbanos (antenas de transmisión de ondas electromagnéticas) que tienen un fuerte impacto físico y ambiental.

Una institucionalidad depreciada
El significativo aporte a la institucionalidad metropolitana de problemas relacionados con los RSU, a partir del acuerdo logrado entre las máximas Autoridades de la Provincia y la Ciudad a principios del 2008, fue tirado por la borda al no derivar del mismo políticas comunes interjurisdiccionales y naufragó en la búsqueda de una resolución puertas adentro de cada jurisdicción de los términos del acuerdo.

La discusión del nuevo contrato de de recolección de residuos en la Ciudad terminó, como en algunos Municipios del Conurbano, con la prórroga de los contratos vigentes, eludiendo una discusión que cuestionaba la falta de cumplimiento que el Proyecto del GCBA incurría en lo referente a lo estipulado por la Ley Basura 0 y por el propio acuerdo con la Provincia que planteaba la reducción progresiva del volumen de residuos.

El gobierno bonaerense, por otra parte, ha postergado la decisión sobre la localización de las nuevas plantas de transferencia y de los sitios de disposición final de residuos porque encuentran una férrea oposición en la mayoría de los municipios del conurbano a incorporarlos, y no quieren mover las aguas en un año marcado por las elecciones legislativas (Debesa, F., 2009) cuya fecha el Poder Ejecutivo Nacional ha logrado adelantar para el 28 de junio después de su tratamiento legislativo en el Congreso de la Nación.

Esta situación podría haber sido evitada si a los contenidos del acuerdo alcanzado entre la jurisdicciones se les hubiera otorgado un nivel superior mediante su elevación a las Legislaturas de la Ciudad y la Provincia para ser incorporado a los objetivos del CEAMSE junto a otras cuestiones que requieren ser actualizadas en este organismo, que por falta de políticas de los gobiernos signatarias de su creación cada vez se ve más limitado en su capacidad de gestión.

Una nueva asignatura pendiente en la institucionalidad metropolitana
Las nuevas tecnologías de comunicación han mutado fuertemente en los últimos años, de hecho se anuncia la muerte del teléfono tradicional frente al crecimiento de la telefonía celular. Un cálculo simple puede dar una idea de su magnitud: si cada familia poseía históricamente un teléfono fijo en su residencia, hoy cada miembro de la familia desde muy corta edad posee uno o más teléfonos móviles que, por otra parte, no tienen el límite duro de la extensión de líneas de la telefonía tradicional.

Ese enorme parque de unidades de emisión y recepción de mensajes, que tiene un uso cada vez más intenso por la multiplicidad de funciones de comunicación que poseen (verbal, mensajes de texto, linqueo a mail, etc.) requiere un soporte de antenas de retrasmisión de flujos de las ondas electromagnéticas no-ionizantes. Este crecimiento ha sido tan gigantesco que estructuras de diversas características y tamaño han invadido espacios públicos y privados de la ciudad, incorporándose rápidamente al paisaje urbano con consecuencias no evaluadas sobre al ambiente y la población del entorno.

La manifestación del problema indica que debe ser considerado como parte del ordenamiento territorial en la escala local y regional desde el punto de vista edilicio-estructural pero también desde el punto de vista del medio ambiente y de la salud humana. En general, las normativas existentes solo apuntan a la primera cuestión morfológica-resistente, apuntando a la estética y la seguridad de las estructuras de las antenas y sitios de apoyo.

El movimiento de autoconvocados ha gestado un criterioso proceso de incorporación de la problemática, que ha sido muy bien registrado por el Diario Perspectiva Sur (una de las fuente de esta crónica trimestral sobre institucionalidad metropolitana), y que culminó con la sanción de una Ordenanza (después de un proceso de discusión muy amplio e inclusivo en el que participaron la CNC, la Defensoría del Pueblo de la Nación, la UNQUI, el Consejo Deliberante, la Secretaría de Medio Ambiente, el COMCOSUR, etc.), que atiende la cuestión desde el concepto de “daño presunto” y que se propone se extienda al resto de los Municipios del COMCOSUR.

A posteriori se concretó el acuerdo entre la FAM y las Empresas de Telefonía celular, y si bien no incorporó el avance registrado en la incorporación de las nuevas dimensiones sanitario-ambientales de la problemática de las antenas en la normativa de uso del suelo, mostró la preocupación por involucrarse en el debate dado los resultados alcanzados.

Ya fuera del período analizado se produjeron más hechos que ratificaron la importancia del tema, que fue incluido en la Agenda de las gestiones que la Delegación Argentina, encabezada por la Presidenta de la Nación y de la que formó parte el Secretario de Comunicaciones, realizó en España. “Se firmaron convenios con el Gobierno de Cataluña para establecer una prueba piloto en Quilmes” (Diario Perspectiva Sur, 2009), consistente en establecer un control de emisiones electromagnéticas no ionizantes a través de un mapa en la web del municipio.

Sin embargo, los Vecinos Autoconvocados (VA) ven con preocupación el proceso iniciado en el Consejo Deliberante para la modificación de la Ordenanza recientemente promulgada, en el cual no han sido incluidos. Este nuevo escenario ha reavivado el debate local y regional, con el protagonismo de los VA porque, según ha trascendido (Diario Perspectiva Sur, 2009), en consonancia con dicha iniciativa argentino-española comentada, se propuso al Municipio la flexibilización de la Ordenanza que en su momento había contado con el acuerdo de los Concejales y Organizaciones no Gubernamentales.

Un debate a escala metropolitana de una problemática acuciante
Las páginas de los medios no ahorraron centimetraje durante el 2008 en el tratamiento de la problemática del transporte. El año analizado comenzó con pulsiones contradictorias y si bien se mencionó reiteradamente ex-ante y ex-post elecciones la creación de una Autoridad Metropolitana de Transporte (por parte de Nación, Provincia y Ciudad), la Nación anunciaba durante el primer trimestre la creación de 2 Entes Ferroviarios (una referido a Tráfico y otro referido a Bienes) que desconocía la escasa institucionalidad preexistente de la ECOTAM (ABBA, A. P., 2009).

A partir del segundo trimestre, cada jurisdicción inició una etapa de gestión de tipo endógeno, llevando adelante solo iniciativas propias, dejando de lado la previamente enunciada mirada interjurisdiccional, reflejada claramente en el Gráfico Nº 1 con la baja en los signos vitales positivos. La Ciudad se concentra en los problemas de tránsito, estacionamiento y control del ingreso del automotor (sin actuar sobre la oferta pública), la Provincia encara obras viales locales de los Municipios y la Nación anuncia mejoras en la red ferroviaria que parecen ser la contratara del controvertido Mega-proyecto del Tren Bala, para señalar algunos de los más destacados.

Pero la problemática de la movilidad metropolitana es muy acuciante y llenó las páginas de los diarios (y las pantallas de la televisión) por sucesivos eventos de accidentes, demoras, problemas con los medios de pago, mal estado del material rodante, etc. que alteraron a los usuarios y tuvo su pico de violencia con la quema de vagones en el Ferrocarril Sarmiento. Pero a partir de ese momento se observa un punto de inflexión en la curva de institucionalidad del sector. Si bien no se producen hechos relevantes desde el punto de vista del gobierno y la gestión, se atraviesa una etapa bastante prolongada, para los medios gráficos, de la reflexión pública que encara la problemática desde un abordaje metropolitano.

A partir de la visión orientadora de algunos destacados expertos (LA NACION_b, 15-11-08), se suceden artículos de fondo, series didácticas sobre soluciones del problema en otras grandes ciudades, editoriales y toma de posición de los medios, que enriquecen el debate post-colapso. Y ya comenzado el 2009 se produjeron algunos anuncios, que aunque teñidos de un matiz electoral, resultan prometedores de serias acciones concretas.

El acuerdo Ciudad – Provincia para extender el Scoring, ya aplicado con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, la unificación de los Registros de Infractores del AMBA (con extensión al país) y la licitación para la implantación del boleto magnético unificado en el término de 90 días (a partir de la licitación del 6 de abril, CLARIN, 29-03-09), son pasos de importancia en la formación de institucionalidad metropolitana. Parecen fruto de la fuerte presión de la población para que se mejore la oferta del sector, pero también de un largo proceso de trabajo y discusión del tema por parte de técnicos, organizaciones ciudadanas, académicos y la contribución de un núcleo sensibilizado de periodistas que han mantenido el tema en un alto nivel de exposición.

Intentos malogrados de coordinación desde un bajo perfil

Algunos encuentros interjurisdiccionales y hasta la firma de un Convenio Interjurisdiccional con baja exposición (ADNciudad, 2008) parecieron una táctica pertinente por la alta politización de la toma de posición de los principales actores en el ámbito metropolitano por una excesiva y ríspida polarización Nación-Ciudad.

Esto pareció bien encaminado visto el acuerdo de los Ministros de Desarrollo Social sobre políticas para la niñez o el citado Convenio en el ámbito de la salud que abordaba diversos temas comunes (InfoRegión, 18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08). La problemática de la inseguridad y la imputabilidad de los menores pusieron limitaciones al discurso del desarrollo social y su focalización en la niñez y adolescencia

El transcurso del 2008 fue poniendo de relieve otros temas en materia de salud que, dada la alta politización obligaron a los funcionarios involucrados a adoptar posiciones que debilitaron la posibilidad de avanzar en los objetivos comunes de Ciudad y Provincia. Lamentablemente, el Convenio firmado cayó luego en el olvido mientras surgían, en un nuevo ciclo de politización del tema, problemas de jurisdicción de los hospitales porteños con la Nación. Por otra parte, la divulgación de cifras del crecimiento de la mortalidad infantil en la región puso en aprietes al Ministro de Salud de la Provincia .

Un diagnostico preventivo

Los signos vitales metropolitanos deberían tener una expresión en el período pre-electoral que ya ha comenzado, acelerado ahora por la reciente aprobación del proyecto, ya mencionado, de adelantamiento de las elecciones para el 28 de junio en el Congreso de la Nación. La ciudadanía debe tomar buena nota de las propuestas que los partidos y candidatos asumen en relación a la dimensión metropolitana de las problemáticas de Buenos Aires.

Los cuerpos legislativos, que se renuevan parcialmente en estos comicios, tienen un importante rol en la definición de políticas de estado metropolitanas, tanto en su actuación en su jurisdicción como mediante formas de cooperación interparlamentaria, ya experimentadas entre las Legislaturas de Ciudad y Provincia. También vale la pena explorar la posibilidad de formas alternativas de gestión, creando mecanismos estables de gobierno y gestión interjurisdiccional con la forma de Parlamento Metropolitano, que no implica una nueva estructura legislativa, no contemplada en la Constitución Argentina, sino una especie de Comisión Interparlamentaria Permanente formada por legisladores de ambas jurisdicciones de base territorial metropolitana (ABBA, A. P., 2006).

Por lo acontecido hasta el momento las recomendaciones expresadas más arriba parecen un mal chiste contado en el momento más inoportuno de una reunión. Los posicionamientos de los posibles candidatos, por ahora, solo expresan la búsqueda de alianzas para la suma de segmentos de votantes, bastantes desorientados y defraudados por estos procedimientos, más que de propuestas programáticas sobre las cuestiones que plantea habitar en esta metrópolis (Diario de Morón, 2009).

Es un desafío para las organizaciones no gubernamentales, las sociedades profesionales, el ámbito académico, los medios de comunicación, etc., poner sobre la mesa los temas metropolitanos irresueltos, aun a pesar del ahora reducido período electoral y la nacionalización de los temas en discusión, para provocar posicionamientos que pongan en negro sobre blanco un programa de políticas públicas de mediano y largo plazo en el AMBA.

Bibliografía consultada para el artículo

Abba, Artemio Pedro, (2006), “Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires / Propuesta de gestión para el AMBA”, café de las ciudades / conocimiento, reflexiones y miradas sobre la ciudad, revista digital, número 48, octubre de 2006.

Abba, Artemio Pedro, (2007), “El fuego fatuo del emergente periurbio y las luces del atardecer suburbano / Problemas metropolitanos y dilemas políticos”, café de las ciudades / año 6 - número 61 – Noviembre 2007.

Abba, Artemio Pedro, (2008), “200 días de gestión en la Gran Buenos Aires. Solo fragmentos perdidos de Metrópolis”, café de las ciudades / año 7 - número 70 - Agosto 2008.

Abba, Artemio Pedro, (2008_b), “Medición Coyuntural de Buenas Prácticas de Gestión Metropolitana (MC bpgm)”, Ponencia Jornadas si+morf y Quinto Encuentro Regional de Investigación, FADU/UBA.

Abba, Artemio Pedro, (2009), “Nueva institucionalidad metropolitana de las políticas para el hábitat / Construyendo ciudad o “La Estrategia del Caracol”, café de las ciudades / año 8 - número 76 - Febrero 2009.

ADNciudad, (2008), “Otra coincidencia entre Scioli y Macri / La Ciudad y la provincia de Buenos Aires suscribieron un convenio de cooperación mutua en materia de Salud”, escrito por Alejandra Lazo, viernes, 12 de septiembre de 2008.

Arcusin, Susana, (2008), “El Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Transporte”, XIII Reunión de Trabajo en Procesamiento de la Información y Control, Rosario, Argentina.

CLARIN, (2009), “El boleto electrónico llegaría más tarde que lo prometido”, diario Clarín, 29-03-09.

Debesa, Fabián, (2009), “En un año electoral quieren evitar conflictos vecinales”, diario Clarín, 17 de febrero de 2009.

Diario de Morón, “Adelantan las elecciones y también las alianzas políticas”, Viernes 20 Marzo de 2009.

Diario Perspectiva Sur, (2009), “Modificarán la ordenanza de las antenas”, Sección Actualidad, 4/03/09, Quilmes.

IinfoRegión, (2008), “Zin aseguró que ‘Passaglia miente’ al decir que subió la mortalidad infantil”, 26-09-2008.

La Nación, (2008), “Admiten en el Gobierno que la mortalidad infantil creció”, Por Evangelina Himitian, 13 de agosto de 2008.

La Nación, (2008_b), “Una ciudad colapsada”, diario La Nación, 15-11-08.

Quetglas, Fabio, (2009), “Buenos Aires todavía no asumió la agenda urbana del siglo veintiuno”, reportaje de Fabián Bosoer a Fabio Quetglas en Zona, Diario Clarín, 22 de marzo de 2009.

Vapñarsky, Cesar, (2000), “La aglomeración Gran Buenos Aires / Expansión espacial y crecimiento demográfico entre 1869 y 1991”, Editorial EUDEBA, Buenos Aires, Diciembre de 2000

24CON, (2008), “Preocupado por suba de la mortalidad infantil / Arroyo: la Provincia no quiere clientelismo", reportaje de Alejandro Cancelare, 20/09/08.

400 días en la institucionalidad metropolitana: Construyendo ciudad o “La Estrategia del Caracol”

2009-02-01T12:12:00.000-08:00

Por Artemio Pedro Abba

Publicado en Café de las Ciudades, febrero del 2009

La Estrategia del Caracol, excelente película del colombiano Sergio Cabrera, muestra en 1993 de una manera muy clara la realidad de las familias pobres de América Latina que buscan un lugar para vivir en las grandes ciudades del post Estado de Bienestar. El empleo precario o desempleo absoluto, la imposibilidad de acceso a la tierra, el retiro parcial o total del Estado en la formación de un submercado social de vivienda y de la provisión de infraestructura, obliga a los sectores sociales empobrecidos a incrementar, en las tres últimas décadas, estrategias alternativas de acceso al “techo”.

La película de Sergio Cabrera se inspira en una noticia que había leído en un periódico colombiano sobre un desahucio paradójico y atípico. La burocracia de la justicia colombiana tardó tanto tiempo en efectuar el desalojo de La Casa Uribe que cuando al juez llegó descubrió que la casa ya no existía. (Fuente: vivalavideoevolucion.com)

La propuesta de Cabrera, enraizada en el realismo mágico, muestra a un grupo de familias ocupantes de La Casa Uribe, en Bogotá, que intentan resistir al desalojo impulsado por intereses inmobiliarios, escudados en el objetivo de que el inmueble sea declarado de Interés Cultural del Casco Histórico de Bogotá. Según el relato del “culebrero”, personaje que en la película desarrolla los sucesos a un grupo de periodistas, los habitantes del predio (con la ayuda de la Virgen, que se presenta espontáneamente en la habitación de Doña Trinidad) desmontan el inmueble en secreto, ladrillo por ladrillo, y lo implantan en otro lugar llevándose la casa a cuestas como el caracol.

Los inquilinos burlan la orden de desalojo gracias al desparpajo e ingenio de Romero, un hábil abogado. Defendiendo el edificio contra jueces y policías, planean una original estrategia ideada y dirigida por Don Jacinto, un viejo anarquista español. Mientras Romero gana tiempo con argucias legales, el señor Jacinto lidera la estrategia del caracol: llevar la casa a cuesta. (Fuente: vivalavideoevolucion.com)

Lamentablemente, el “realismo mágico” que parece inspirar las declaraciones de los actores institucionales involucrados en la polémica interjurisdiccional suscitada alrededor de las Villas 31 y 31 bis, en el núcleo de la RMBA, no ha permitido avanzar en la fijación de lineamientos comunes para enfrentar un problema de tal magnitud. La “emergencia habitacional”, como ha dado en llamarse a un problema que se arrastra, con altos y bajos, desde hace más de tres décadas, explotó de golpe en la ciudad al quedar en el foco de la lucha política.

Pero “el desafío está en volver a la Ciudad del período 40-70 o en profundizar los procesos de los últimos años”, dice Rodolfo Macera, que encabeza el Proyecto Inclusión Urbana desde la FADU/UBA, en una de las áreas con los peores índices de precariedad del hábitat metropolitano (MACERA, R., 2008). Alude al concepto de vivienda inserta en la ciudad, como una configuración de servicios que deben dar satisfacción a necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física. Y por otro lado, expresa que los servicios habitacionales no dependen solamente de cada unidad física sino también de las demás unidades y de todo el conjunto de actividades urbanas en su disposición espacial (YUJNOVSKY, O., 1984).

Una emergencia habitacional “crónica”La oferta del mercado habitacional formal ha mostrado en las últimas décadas su incapacidad para cubrir la demanda de sectores de bajos y medio-bajos recursos. La menor incidencia del Estado en el sector y falta de crédito derivan en el incremento de la franja de población en situación de riesgo habitacional. En el caso de las grandes ciudades, la fuerte centralidad que implica la accesibilidad a la mayor diversidad ocupacional, como también al mayor volumen y diversidad de beneficios sociales otorgados por el Estado, genera una sobre-demanda de espacios residenciales conformada por población bajo la línea de pobreza e indigencia, expulsada por asentamientos con baja capacidad de retención.

El continuo flujo de nuevos habitantes, que en general se incorporan al mercado de trabajo informal con un débil límite con los casos de trata de personas (talleres clandestinos, distintas formas de prostitución, etc.), se instala como puede en el exiguo suelo y espacio construido existente en la ciudad. Las modalidades adoptadas pasan de los clásicos patrones de suburbanización (hoy limitados por la Ley provincial 8912 y el incremento del costo de un transporte publico degradado) a la post-moderna (o post Estado Benefactor) instalación en espacios vacantes o sub-usados/desprotegidos (tierras fiscales desafectadas, tierras ribereñas con riesgo hídrico o edificios públicos y privados desocupados) valorizados según niveles de centralidad/accesibilidad.

Las leyes de la economía espacial hacen que en relación a la centralidad (o accesibilidad) algunas localizaciones se densifican con semejante intensidad al entorno edilicio formal (leyes del mercado que le dicen), pero sin el cumplimiento de las normativas de seguridad edilicia. Esta expansión “anómica” e “irregular” de los espacios residenciales de la pobreza urbana tiene un impacto, que depende de la dimensión y concentración, sobre el tejido regular circundante. Estos espacios residenciales sub-estándar crecen sin el soporte infraestructural necesario, originando áreas de degradación urbana con elevados factores de vulnerabilidad socio-territorial.

Los componentes causales de esta problemática, así como las consecuencias en las condiciones de vida de la población, superan la capacidad de respuesta de las jurisdicciones locales. Constituyen la expansión de un segmento de la demanda habitacional insolvente, no asistido por el mercado formal, que se localiza donde la ecuación centralidad + facilidad de ocupación resulta más conveniente, lo que generalmente coincide con espacios interjurisdiccionales (o baja transparencia dominial) que agregan complejidad al abordaje del problema.

En la Región Metropolitana de Buenos Aires, el crecimiento de asentamientos irregulares constituye un fenómeno específico, desde el abordaje de soluciones, por su carácter interjurisdiccional. El crecimiento de los niveles de exclusión social, combinado con las nuevas demandas vinculadas con la centralidad globalizada, contribuye a un nuevo rol de sectores de fuerte marginalidad. La ocupación irregular del suelo y el medio construido generan discontinuidades que constituyen focos de conflicto.

La villa 31 y 31 bis en Retiro, donde según María Cristina Cravino “se juega hoy el destino de las políticas urbanas en la Argentina” (CORTI, M., 2009), centralizó las noticias de los diarios nacionales de mayor tiraje por convertirse en objeto de un ríspido conflicto interjurisdiccional, entre la Nación, dueña de las tierras donde hoy crece raudamente el asentamiento, y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene la potestad de fijar las normas edilicias y constructivas (Editorial Clarín 10/10, Editorial La Nación 21/11, Editorial Clarín 27/11 y Editorial La Nación 18/12). Lamentablemente el tema, irresuelto, se situó en el foco de la discusión política entre ambas jurisdicciones y no alcanzó el lugar de la búsqueda de soluciones consensuadas (Clarín 1/11).

La situación hizo eclosión debido a los cortes en la Autopista Illia, que interrumpieron la fundamental conexión entre la Zona Norte del AMBA y la todavía Área Central de comando de la metrópolis globalizada. La propuesta que elaboró el Instituto de la Espacialidad Humana de la FADU/UBA (plan Barrio 31 Retiro-UBACyT A401) abrió un camino al abordaje urbano del problema y deja una luz al final del túnel para el acuerdo entre las partes, que incluye a los actores sociales involucrados (La Nación, 24/11).

Un camino opuesto eligió la iniciativa Inclusión Urbana en una de las áreas más castigadas por la pobreza estructural del conurbano, la Cuenca de los Arroyos San Francisco y Las Piedras (una de las 3 grandes cuencas de la RMBA), en la que viven 600 mil personas en situación de exclusión social. Un caso prototípico de interjurisdiccionalidad: “toca las localidades de Solano, Monte Chingolo, Bernal Oeste, Florencio Varela, parte de Berazategui y Almirante Brown” (MACERA, R., 2008).

El camino fue una convocatoria a las organizaciones sociales de base y la formulación de un plan de acción que enfrente las cuestiones del asentamiento en relación a la ciudad, con la que mantiene una relación contradictoria de integración-exclusión. El empleo, las cuencas hídricas, la conectividad, las centralidades del área, etc., son parte de la Agenda abordada con alrededor de 300 organizaciones sociales de la zona.

A partir de los acuerdos alcanzados, buscaron el camino de constituirse en motores de la instalación de políticas públicas metropolitanas, por la vía de la convalidación por parte de los organismos gubernamentales con competencias en el área: del Ejecutivo y el Legislativo Provincial, del Ministerio de Planificación Federal y de Desarrollo Social de la Nación, Municipios involucrados, etc. Entre las iniciativas incluidas cabe destacar las de alcance metropolitano, tales como la recuperación de infraestructuras de conectividad regional como el Ferrocarril Avellaneda-La Plata y el Camino General Belgrano, así como el saneamiento de la Cuenca.

La construcción de institucionalidad desde abajo
Como ya se adelantara en el anterior análisis trimestral, se aprobó la Ordenanza sobre Antenas de Telefonía Celular en el Municipio de Quilmes en medio de movilizaciones sobre los casos puntuales del proyecto de antena en el Club Villa Elsa y el de la calle Unamuno y Fierro (Perspectiva Sur, 10-10, 29-10). “Vale recordar que en 2000, durante la gestión de Fernando Geronés, Quilmes tuvo su primera norma para regular las telecomunicaciones por celulares, que en se momento comenzaban a extenderse. Cuatro años más tarde, durante la administración de Sergio Villordo, la ley fue reemplazada por una mucho más permisiva, que franqueó la posibilidad de que, por ejemplo, las antenas pudieran llegar a instalarse en los patios de las escuelas, como ocurrió en Bernal” (Perspectiva Sur, 29-10).

Mientras se completaba el proceso de promulgación de la nueva Ordenanza, que regula la instalación de la Antenas en el territorio del Municipio de Quilmes y se propone se extienda a todos los Municipios del COMCOSUR (Perspectiva Sur, 17-10), hacia principios de noviembre se firmó un convenio entre la Federación Argentina de Municipios (FAM) y las empresas de Telefonía Celular que, en un análisis muy preliminar, no parece consensuado con los avances en la materia en la RMBA. El acuerdo apunta a “garantizar” el desarrollo de la instalación de las estructuras de antenas de comunicaciones móviles para todos los distritos del país, estableciendo un Código de Buenas Prácticas del Despliegue de Redes de Comunicaciones Móviles, un modelo de Ordenanza y la recomendación de “evitar tasas abusivas” (24CON, 3-11).

La situación de inseguridad que golpea en forma crónica la sociedad, con una incidencia mayor en las grandes ciudades, fue nuevamente destacada por los medios y actores políticos que visualizaban como necesaria la baja de la edad de imputabilidad (InfoRegión, 13-11). Se registraron en ese contexto algunas tomas de posición que parecieron contradictorias con las políticas de inclusión social (y fundamentalmente de los niños y jóvenes) que se están intentando implementar (La Nación, 8-11).

En ese contexto, pareció muy positiva la reunión de los responsables de las Carteras de Desarrollo Social de la Provincia y la Ciudad, Daniel Arroyo y María Eugenia Vidal, para definir políticas conjuntas para la niñez (ADNciudad y AgenciaNOVA, 8-10). También instituciones no gubernamentales se pronunciaron en favor de políticas activas del Estado para corregir la deuda social, sobre todos con los estratos jóvenes de la sociedad, cuya situación de exclusión se viene agravando a pesar de las mejoras de tipo macroeconómicas registradas en el país (Perspectiva Sur y Clarín, 17-11).

Medio Ambiente

Pocos signos de formación de Institucionalidad Metropolitana (IM) en materia de Medio Ambiente se registraron en el período analizado. En el último trimestre se destacaron dos temas por su repercusión en los medios: la entrada en vigencia de la Ley de la Provincia que exige a los comercios la entrega de bolsas biodegradables (InfoBAN, La Nación y 168Horas, 14-10) y la aprobación en la Legislatura Provincial del Proyecto de Ley Antitabaco (InfoBAN, 23-10). Si bien es positivo el avance en ambos temas, en ningún caso se explicitó una búsqueda de manejo metropolitano de cuestiones que forman parte de la agenda común.

Constituye una excepción positiva la solicitud de la Fundación Ciudad (ADNciudad, 15-10) al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para que presente un Proyecto sobre la prohibición del difundido uso las bolsas de polietileno entregadas por los establecimientos comerciales. Resulta oportuno, dado que son casi los mismos actores involucrados y que ya acordaron con Scioli en el territorio de la Provincia, los que deberían contribuir con la entrega de bolsas biodegradables dentro de los límites de la Ciudad.

Es alentador que la Comisión de Investigaciones Científicas de la provincia de Buenos Aires (CIC), en colaboración con el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS), se haya puesto a trabajar en el desarrollo de las alternativas más viables de materiales (papel, cartón, cuero o tela, o algún tipo de plástico bio-degradable) que reemplace a las contaminantes bolsas de nylon (La Nación, 16-10). En ese sentido también es importante mencionar que Walt Mart entregará a partir de mayo del 2009 bolsas oxi-biodegradables en sus establecimientos, anticipándose a la plena vigencia de la Ley de la Provincia como lo expone en su página Web.

Respecto de la Ley Antitabaco provincial, que generó polémica sobre el porcentaje de espacio libre de humo y pedidos de veto parcial al gobierno de Scioli (el proyecto original preveía un 100 % y la ley aprobada por la Legislatura Provincial dispone un 30 % libre para fumadores en bares y restaurantes y un 100 % en bingos y casinos). No se trabajó en esto conjuntamente entre las jurisdicciones involucradas (o al menos no se dio a conocer) para evaluar la normativa en forma conjunta, ya vigente en la Ciudad, con el fin de aprovechar la experiencia adquirida (InfoBAN, 23-10).

Respecto del Riachuelo se mostraron públicamente escasos resultados. No obstante, el tema se mantiene vigente públicamente, sobre todo, en virtud de la intervención periódica de la Justicia que sigue “auditando” el cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia, mientras los medios registran denuncias de nuevas ocupaciones ilegales de sus márgenes (Clarín, 28-11). Si bien el rol de la Justicia es muy importante, debería haber sido solo el disparador de un proceso de planificación interjurisdiccional de la Cuenca y un plan de acciones conjunto (168Horas, 8-10 y Noticias Urbanas 11-11 y 9-12) que tomara la iniciativa con actuaciones concretas de significación. Es de esperar que el nuevo responsable de la cartera de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, a partir del 4/12/08, le imprima una nueva dinámica a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR).

Se registró otra intervención positiva de la Justicia al intimar a los Municipios la Cuenca Las Piedras-San Francisco a regularizar el sistema de recolección de residuos y desperdicios en la zona aledaña para mejorar el medio ambiente (24CON, 28-11). Por otra parte la Universidad Nacional de San Martín revela en este período, a partir de mediciones realizadas, que los residuos tóxicos arrojados al Arroyo Medrano por empresas textiles y metalúrgicas de la zona norte del conurbano bonaerense están afectando seriamente al río (Clarín, 1-11).

Residuos

Mientras continua el proceso de discusión, después de una muy agitada Audiencia Pública (Noticias Urbanas, 1-10-08), alrededor de los puntos más controvertidos (separación en origen, reciclaje, instalación de contenedores, pago por tonelada o zona limpia, etc.), el Gobierno de la Ciudad toma decisiones oscilantes (Clarín, 15-12, y Editorial de Clarín, 18-12). Se retoma la política de instalación de contenedores, que hace un año había interrumpido, y se lanza la Campaña Juego Limpio (La Nación, 13-11), fuertemente criticada por la oposición (Noticias Urbanas y ADNciudad, 10 y 13-11). Ambas iniciativas son lanzadas sin ser acompañadas por la separación en origen, ya que el Gobierno de la Ciudad ha manifestado descreer de la adhesión de los vecinos. Sin embargo dos encuestas realizadas (difundidas por Greenpeace y la Universidad de Palermo) demostrarían que los vecinos opinan lo contrario y se recoge la demanda de los mismos sobre la necesidad de campañas educativas (Noticias Urbanas, 4-10 y Clarín, 9-12). También tuvo difusión la experiencia “Zero Wasted”, desarrollada en California, que logró una importante participación de los vecinos en la separación en origen merced a una decidida y prolongada instalación comunicacional (Clarín, 30-11).

En ese contexto, el Gobierno de la Ciudad difundió el costo que implicaba para los vecinos de la ciudad la incorporación de los recicladores al proceso de tratamiento de los RSU, no registrándose reacciones negativas de la sociedad (Clarín y La Nación, 27-11). Se registró simultáneamente la presentación de proyectos alternativos al Proyecto oficial de Ley de Recolección de RSU del Gobierno de la Ciudad por parte de legisladores opositores (E. Epstein y P. Failde), que intentan “perfeccionar el contrato vigente” y crear un “sistema de recolección diferenciada”, reiterando que el proyecto del Ejecutivo, en tratamiento, vulnera la Ley 1854 (Basura Cero).

En la Provincia se plantea una política supuestamente más integral con el programa “Generación 3R”, ya mencionado en el trimestre anterior, o acuerdos con el sector privado para la reducción de los envases (InfoBAN, 27-11) pero en la práctica, mientras esta política es asumida por algunos Municipios como San Fernando, con amplia participación de los vecinos (168Horas, 13-11), en otros se están renovando apresuradamente contratos de recolección (InfoRegión, 27 y 31-12), en algunos casos en medio de polémicas locales, sin incorporar los nuevos lineamientos (24CON, 11-12, InfoRegión, 15-12). Desde otro abordaje, la defensa de los recursos naturales, el Foro Regional en Defensa del Río de la Plata, la Salud y el Medio Ambiente reclamó, en la Audiencia Pública realizada en la Ciudad de Buenos, terminar con el sistema CEAMSE para el tratamiento de los Residuos Sólidos Urbanos (Perspectiva Sur, 7-10).

Transporte
Un proceso interesante, en el espacio de la comunicación social, se visualizó en la cuestión del Transporte. Después de la situación de colapso registrada en el período anterior, cuyo “clímax” fue la quema de vagones del Ferrocarril Sarmiento, se suscitó un lapso de reflexión colectiva sobre causas y posibles soluciones a los problemas del sector. Se sucedieron tomas de posición, repaso de alternativas y lanzamiento de propuestas de acciones inmediatas y de mediano y largo plazo, contextualizadas en una nota, ya comentada en esta sección, en la que expertos en el tema sitúan la problemática desde una visión integral de la cuestión metropolitana y el escenario de colapso generalizado en 30 años de no tomarse las medidas adecuadas (La Nación, 15-11).

Fue interesante el recorrido que propuso el diario La Nación, en una serie de notas, por diferentes ciudades y respuestas a la cuestión del transporte en grandes ciudades (Curitiba, Londres, Hong Kong, Portland, Singapur y Toronto y Estocolmo) así como la apertura de un espacio para la opinión de los lectores de dicho medio (La Nación, 11-10). Finalmente Javier Navia, uno de los columnistas especializados en temas de la ciudad de La Nación, resume la serie de notas diciendo en primer lugar que “no hay solución que excluya como factor decisivo un transporte público eficiente, integrado y capaz de trasladar a millones de personas en forma veloz y en condiciones decentes”, y, “la segunda conclusión es que cualquier medida debe ser tomada como una duradera política de Estado. Ciudades como Singapur o Curitiba llevan décadas desarrollando sus respectivas soluciones para el tránsito”, La Nación, 31-10).

En ese contexto el Gobierno de la Ciudad intenta, mediante el aumento de peajes y de los parquímetros, una especie de “impuesto a la congestión”, estilo Londres, o estacionamientos “disuasivos” (Noticias Urbanas, 27-11), pero sin la oferta de alternativas de transporte público que pueden permitir el alcance de logros significativos (Clarín, 4-10, La Nación, 18-10 y ADNciudad, 6-11). También, y ante la falta de coordinación interjurisdiccional para obtener recursos que permitan mantener las metas de extensión del subte y recuperar la red de ferrocarriles urbanos (Clarín y Perfil, 2-10 y 19-10), se lanzan propuestas en la Ciudad y la Provincia de modos alternativos (carriles exclusivos, red urbana de tranvías, buses articulados, bus “bala”, etc.) que aumenten la oferta de transporte público masivo (24CON, 29-10, Noticias Urbanas, 12-11) y desde Nación se anuncia, otra vez, el soterramiento del Sarmiento (24CON y Clarín, 23-12 y ADNciudad, 24-12).

A esa etapa de reflexión metropolitana contribuyó la convocatoria del Encuentro de Planificación Estratégica en Gobiernos Locales del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) que se realizara con el objetivo de compartir y difundir experiencias. Al finalizar la primera jornada, las autoridades presentes (lamentablemente sin alcanzar una significativa representatividad) firmaron el Acta Acuerdo Fundacional de la Red de Planificación Estratégica de Gobiernos Locales del AMBA “RedAMBA”, compromiso para trabajar en conjunto y considerar como de interés prioritario la elaboración de estrategias comunes en cuanto a Gestión Urbano-ambiental; Desarrollo Económico; Infraestructura y Transporte y Políticas Sociales (InfoRegión, 6-12).

Conclusiones
La Estrategia del Caracol, que se inscribe en una visión nómada, preurbana (y que Archigram, en la utopía tecnológica de la vivienda enchufable, inserta a lo urbano), no es apropiada cuando se trata de la incorporación de importantes flujos de inmigrantes en el espacio segregado de la gran ciudad latinoamericana. Como sostiene Fernando Carrión,”La penuria de la vivienda tiene estas dos caras de la misma moneda: la producción de viviendas sin ciudad genera ciudadanos sin ciudad, lo cual deviene en que el derecho a la vivienda es también derecho a la ciudad y que la nueva vivienda genera un nuevo urbanismo” (CARRIÓN; F., 2009).

Esta perspectiva fue desarrollada por Oscar Yujnovsky (YUJNOVSKY, O., 1984) que pone de relieve la importancia de la accesibilidad a los servicios, al trabajo, a los establecimientos educativos, de salud, de abastecimiento, a otras unidades habitacionales y su relación con las distancias geográficas y los servicios de transporte y la calidad de los servicios habitacionales, lo cual se relaciona con las condiciones del medio ambiente urbano. El autor citado habla servicios habitacionales, “no se trata de la simple agregación de servicios que producen atomísticamente las unidades físicas, sino que el conjunto de servicios incorpora las interrelaciones sistémicas de la configuración espacial urbana” (YUJNOVSKY, O., 1984). En el caso del área de los Arroyos San Francisco y las Piedras esto es puesto en evidencia al diagnosticar que “estas urbanizaciones están descalzadas de la estructura de movilidad metropolitana” (MACERA, R., 2008).

El Proyecto Inclusión Urbana, que dirige Rodolfo Macera, aplica un modelo que recupera esa visión integrada del hábitat y construye desde el territorio y los actores sociales e institucionales locales incorporando, de manera apropiada, la dimensión interjurisdiccional metropolitana. Por oposición, cuando, como en la Villa 31 y 31 bis, se privilegia la operación política que sobreactúa las diferencias interjurisdiccionales, el resultado es maximizar las contradicciones internas que deterioran la ya débil semitrama socio-territorial (ALEXANDER, C., 1977), e imposibilitan construir un proyecto superador.

De la consideración de la cuestión habitacional surge una confirmación: la viabilidad de la construcción de institucionalidad metropolitana desde las unidades socioterritoriales locales, como se había verificado en la temática de las Antenas de Telefonía Celular, que a partir de las movilizaciones de los Autoconvocados de barrios afectados, lograron que en el Municipio de Quilmes se aprobara una nueva normativa que contempla el “principio precautorio”, sostenido por ellos, y que se considere su adopción por parte de los Municipios del Comcosur. Sin embargo la firma del Convenio entre la Federación Argentina de Municipios (FAM) y las empresas de Telefonía Celular, que apunta a “garantizar” el avance de la instalación de las estructuras de antenas de comunicaciones móviles para todos los distritos del país y “evitar tasas abusivas”, no parece apuntar en la misma dirección.

En materia de Salud y Desarrollo Social ya se ha consignado la voluntad expresada por los responsables de Ciudad y Provincia de trabajar, con formato de bajo perfil, en forma conjunta pero no se han registrado avances concretos en el período. El contexto mediático no fue propicio por el alto perfil que adquirió la discusión alrededor de cuestiones como la mortalidad infantil y la imputabilidad de menores para morigerar la inseguridad, que pasó rápidamente del terreno técnico al político, quitándoles capacidad de negociación a los actores institucionales involucrados.

Un saldo positivo dejó el debate público registrado en el Sector Transporte: la situación de colapso, evidenciada por la quema de los vagones del Sarmiento y que ocupó el foco del anterior comentario de esta columna, fue seguida por un período de reflexión apoyado en una madura contribución de los medios gráficos. El marco planteado, desde un abordaje metropolitano, permitió una apropiada evaluación de las múltiples actuaciones inmediatas lanzadas en el período, sobre todo por el Gobierno de la Ciudad, y de las propuestas de mediano y largo plazo desplegadas por Nación, Ciudad, Provincia y Municipios.

Las cuestiones ambientales estuvieron presentes en los medios, destacándose la vigencia de la Ley Provincial de Bolsas Biodegradables y el La Ley Antitabaco sancionada por la Legislatura Provincial. Si bien en ambos casos lo logrado constituye un avance a nivel de la Provincia, desde el análisis de las buenas prácticas metropolitanas se evidenció la baja voluntad de cooperación interparlamentaria interjurisdiccional.

Queda para un tratamiento específico, por su historia pionera dentro de la consideración de la interjurisdiccionalidad, la cuestión de los Residuos Sólidos Urbanos, que sigue mostrando la dificultad para materializar lo acordado en su momento por los gobiernos de Ciudad y Provincia. En la Ciudad se observan las vacilaciones para implementar una política de estado, Basura 0 (que tiene calidad legislativa) y en la Provincia no se avanzó con la necesidad del CEAMSE de determinar nuevas áreas de disposición de residuos y plantas de transferencia, y la discusión se planteó a nivel de los Municipios por la renovación de los contratos de recolección o la implementación de políticas de separación y reciclaje de los residuos, al igual que en la Ciudad.

Comienza un año electoral, que ya viene condicionando la gestión desde fines del 2008, pero que debería ser visto como una oportunidad en materia de formación de institucionalidad metropolitana. A partir de la toma de posición y propuestas sobre temas de la Agenda Metropolitana, se podría profundizar el debate y la búsqueda de coincidencias que permitan fijar metas y compromisos de corto, mediano y largo plazo de los Partidos y Candidatos, en los que la sociedad metropolitana se sienta representada y pueda ejercer un control de su cumplimiento.

Bibliografía consultada para el artículo

ALEXANDER, Christopher, (1977), “Ensayo sobre la síntesis de la forma”, Publicado por Ediciones Infinito.

CARRIÓN, Fernando M., (2009), “La vivienda”, Diario Hoy de Ecuador, hoy,com.ec, 10 de Enero de 2009.

CORTI, Marcelo, (2009), El estigma de vivir en la villa, Los mil barrios (in)formales de Buenos Aires, en dos libros recientes y un seminario, café de las ciudades, año 8 - Número 75 - Enero 2009.

MACERA, Rodolfo, entrevista, (2008), “El desafío está en volver a la Ciudad del período 40-70 o en profundizar los procesos de los últimos años”, idM informe digital Metropolitano, Fundación Metropolitana, Nº 50, junio 2008.

NAVIA, Javier, (2008), “Mejorar el tránsito, una meta que es alcanzable”, de la Redacción de LA NACION, 31-10-08.

YUJNOVSKY, Oscar, (1984), “Claves Políticas del Problema Habitacional Argentino – 1955/1981”, Cap. I: Aspectos teóricos de la vivienda, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.

300 días en la institucionalidad metropolitana: Entre Matrix y Bailando por un Sueño

2008-11-01T17:56:00.000-07:00

Por Artemio Abba

Publicado en Café de las Ciudades, Revista 73, noviembre del 2008

Realidad o ficción, la pastilla roja o la pastilla azul, bailando por un sueño o pesadillas de vagones quemados del Ferrocarril Sarmiento. Si cada día cuesta más llegar al centro desde el Oeste, la geografía de la Metrópolis real (junto a la economía real) está cambiando, aunque en el imaginario popular siga teniendo un centro de empleos y de diversas acciones.

\\NEO\ ¿Ahora estamos, dentro de un programa informático? \\MORFEO\ ¿Es tan difícil de creer?/ Tu ropa es distinta y los enchufes de tu cuerpo han desaparecido/(OFF) Vuelves a tener pelo/ Tu aspecto actual es lo que llamamos una "auto-imagen residual"/ (ON) Es la proyección mental/ de tu yo digital. \\NEO\ ¿Entonces/ esto no es real? \\MORFEO\ ¿Qué es "real"?/ ¿De qué modo definirías "real"?/(OFF) Si te refieres a lo que puedes sentir/ a lo que puedes oler, a lo que puedes saborear(ON) y ver, entonces el término "real"/ son señales eléctricas interpretadas por tu cerebro/ Este/ es el mundo que tú conoces/(OFF) El mundo tal y como era a finales del siglo veinte/ Ahora sólo existe como parte de una simulación interactiva neural/(ON) que llamamos Matrix/ Has vivido en un mundo imaginario, Neo/(OFF) Este es el mundo(ON) como es, en la actualidad/(del guión de MATRIX)

En ese imaginario están los perdidos fragmentos de Metrópolis, también la recreación de una sociedad quebrada por una aristocracia tecnológica matrixiana, y un mediático sueño privado que no deja ver el retroceso de décadas de lo público. En ese contexto “granhermaniano“ (cita que tiene que ver con las dimensiones del marketing, lo mediático y la competencia brutal) se vienen discutiendo y gestionando los temas metropolitanos. Y ya en los muy trabajosamente transitados 300 días de institucionalidad metropolitana (IM), se puede pasar del orejeo a mirarle las patas a la sota del truco.

/(OFF) Algo no funciona en el mundo. No sabes lo que es, pero ahí está/(ON) como una astilla clavada en tu mente/ y te está enloqueciendo/ Esa sensación te ha traído hasta mí/ ¿Sabes de lo que estoy hablando? \\NEO\ ¿De Matrix? \\MORFEO\ ¿Te gustaría saber/ lo que es?/ Matrix nos rodea/ Está por todas partes/ incluso ahora, en esta misma habitación/(CP) Puedes verla si miras por la ventana/ o al encender la televisión/ Puedes sentirla, cuando vas a trabajar/(ON) cuando vas a la iglesia/ cuando pagas tus impuestos/ Es el mundo/ que ha sido puesto ante tus ojos para ocultarte la verdad. \\NEO\ ¿Qué verdad? \\MORFEO\ Que res un esclavo,(OFF) Neo/ Igual que los demás, naciste en cautiverio/(ON) naciste en una prisión que no puedes ni oler ni saborear ni tocar/ Una prisión/ para tu mente/(OFF) (GESTOS)(ON) Por desgracia no se puede explicar/ lo que es Matrix/ Has de verla con tus propios ojos/(CP) Esta es tu última oportunidad/(DE) Después, ya no podrás echarte atrás/ Si tomas la pastilla azul(ON) fin de la historia (La historia acabará)/ Despertarás en tu cama y creerás/ lo que quieras creerte/ Si tomas la roja, te quedas/(ON) en el País de las Maravillas/ (Del guión de MATRIX)

Los temas que ya son Agenda Metropolitana (AgeMetro)
En la temática de los residuos sólidos urbanos (RSU) si bien se alcanzó un acuerdo, y recuperando el valioso espacio del “depreciado” CEAMSE, han quedado muchos temas sin resolver (Clarín , 14-08-08 y 24CON, 15-08-08). El ex ministro de Medio Ambiente de la Ciudad Marcelo Vensentini veía el acuerdo como una oportunidad para cambiar el enfoque reduciendo la generación de residuos y revalorizando el desecho como insumo productivo (Noticias Urbanas, 18-08-08). Como ya se dijo anteriormente hay dos ecuaciones que no cierran; en la Ciudad (contrato de basura-ley basura 0-ONGs-recicladores) y en la Provincia (nuevos centros de transferencia y enterramiento de la basura-ONGs-Municipios).

Por ahora se han producido lo que podrían denominarse despliegues previos a la batalla en la Ciudad, que podrían resolverse post-Audiencia Pública en la nueva forma que adopte el contrato de recolección de la basura actualmente en discusión en la Legislatura. Por una parte, el Proyecto ya fue admitiendo modificaciones que incorporan formas de separación de basura (húmeda y seca) y la participación de los cartoneros en condiciones laborales y de higiene más razonables, y modificando la ecuación del pago por una fórmula mixta: 64 % área limpia y 36 % por tonelada (Clarín, 25-09-08). Por otra parte, Greenpeace, la FARN y otras ONGs muy activas en el tema denuncian que el Proyecto no cumple las metas de reducción que establece la Ley de Basura Cero.

En la Provincia, todavía los bombos resuenan muy fuerte pero la música pasa por la elección del color de la pastilla (ver Matrix 1) y solo hay algunos posicionamientos previos respecto de los futuros lugares (no-lugares…) de transferencia y disposición de los residuos. Mientras se reiteraban las protestas en Punta Lara, esta vez la ONG Nuevo Ambiente presentaba una denuncia ante la Corte porque el CEAMSE no había cerrado el relleno sanitario existente en esa localidad (24CON, 10-09-08) y grupos ambientalistas reclamaban ante el Municipio de La Plata por un presunto futuro basurero regional en Poblet (Diario Hoy, 18-09-08).

En lo que esta columna acertó (ABBA, A. P., 2008), felizmente, es que la instalación en la AgeMetro del tema de las antenas de celulares había sido llevado con mucha racionalidad (atributo que generalmente se evalúa como faltante en estos procesos encabezados por movimientos sociales espontáneos). En esta nota se puede anticipar (sobrepasando los límites temporales del trimestre analizado) que el Consejo Deliberante del Municipio de Quilmes, después de un largo proceso de 9 meses de duración (en cuyo transcurso se efectuó un tratamiento muy exhaustivo del tema) aprobó la Ordenanza sobre los requisitos para la instalación de las antenas con el consenso de los Vecinos Autoconvocados (DPS, 17-10-08).

La última escaramuza protagonizada por los Autoconvocados se desarrolló alrededor de la propuesta de la Empresa Claro de Telefonía Celular al Club Villa Elsa de Quilmes para la instalación de una antena en su edificio social, con la oposición de los vecinos residentes en los alrededores del club (DPS, 26-09-08). La polémica fue subiendo de tono y el club aprobó por asamblea (la votación arrojo el resultado de 18 a 13, que llama la atención por la escasa diferencia y por los escasos votos), la instalación de la antena, dando a conocer que la empresa mencionada se comprometía a instalar un ascensor y una suma mensual de dinero. Los vecinos, por su parte, le ofrecieron al club juntar entre ellos el dinero para la colocación del elevador (DPS, 6-10-08).
Y, volviendo a la ordenanza, lo que resulta altamente auspicioso (además del ejemplar proceso de debate realizado) es que esta normativa probablemente sea adoptada por el resto de los Municipios del COMCOSUR, cuestión de suma importancia porque la problemática se reitera en otros Municipios (DPS, 1-09-08). La norma establece las distancias mínimas que deben respetar estas instalaciones de centros educativos y de salud, estableciendo además la obligatoriedad de la consulta a los vecinos que residen en las proximidades de sitio ocupado.

Temas de Agenda de baja intensidad
Poco movimiento, pero manteniendo los sueños, pueden consignarse en los temas de salud y desarrollo social. Sendas reuniones de los titulares de ambos Ministerios de Provincia y Ciudad dejan las puertas abiertas para el resto de la gestión (quedan todavía más de 3 años, aunque pareciera que mucha más agua ha corrido en la región). Frente a esto, una realidad con indicadores que muestran fuertes signos de alarma, 26 % de pobres (Diario Hoy, 25-08-08) y controvertidas estadísticas sobre el índice de mortalidad infantil que indicarían por una parte que no se cumplieron las metas de bajarlo a un dígito, prometido por el anterior Ministro de Salud, y por otra parte registraría un aumento entre 2006 y 2007 (Diario Hoy, 18-08-08).

En el caso de la temática de salud fue firmado un convenio entre los Ministros de Salud de la Provincia y la Ciudad (Claudio Zin y Jorge Lemus) para intensificar la cooperación que ya se había iniciado en agosto, con encuestas en maternidades porteñas. Se conoció que el 40 % de los partos de los hospitales porteños corresponde a mujeres de la Provincia, en especial de Lomas de Zamora y La Matanza, lo que permitiría planificar un hospital en las cercanías (CLARIN, 12-09-08).

También se avanzó en el área de emergencias y catástrofes, bajo la supervisión de Fundación del Centro de Estudios Infectológicos (FUNCEI), representando al Centro de Trauma de la Universidad de Miami y del Jackson Memorial Hospital, en el diseño del programa. En el marco de dicho programa, la Provincia pondrá un mínimo de 4 ambulancias de alta complejidad en Municipios del conurbano, se enlazarán hospitales próximos de ambas jurisdicciones para decidir derivaciones según patología y disponibilidad de camas (en una suerte de hospitales gemelos, como por ejemplo Argerich-Fiorito-Presidente Perón), se extenderá un sistema de referencia y contrarreferencia ya implementado en el Garrahan para el seguimiento desde los establecimientos de la Provincia, de pacientes de provincia dados de alta en hospitales de la Ciudad; también se avanzó en acuerdos para las vacunas a agregar fuera de calendario (CLARIN, 12-09-08, y ADNciudad, 12-09-08).

.(OFF) Ya llegarán las respuestas. \\NEO\ (GESTOS)/(G) Morfeo, ¿qué me ha pasado?/(DE) ¿Qué es este sitio? \\MORFEO\ Más importante que “el qué”/ es “el cuándo”. \\NEO\ ¿El cuándo? \\MORFEO\ (OFF) Tú crees que estamos en mil novecientos(ON) noventa y nueve/ y en realidad estamos cerca del dos mil ciento noventa y nueve/(OFF) No puedo decirte en que año estamos/(A) porque sinceramente(ON) no lo sabemos/(OFF) No puedo darte ninguna explicación porque no la sé/(ON) Acompáñame/ Compruébalo tú mismo/ (Del guión de MATRIX)

En el caso de la temática de Desarrollo Social (también anticipando acontecimientos de principios del mes de octubre), la ministra de Desarrollo Social de la ciudad de Buenos Aires, María Eugenia Vidal, y su par de la provincia de la Provincia Buenos Aires, Daniel Arroyo, se reunieron para analizar la situación de vulnerabilidad de los chicos de la calle y acordaron instrumentar una “estrategia conjunta” para revertir el escenario (ADNciudad, 8-10-08). “Trabajar coordinadamente en ambas jurisdicciones es fundamental para resolver problemáticas comunes, como la vulneración de derechos de niños y adolescentes”, señaló Vidal, a lo que agregó Arroyo “acordamos articular políticas comunes para el área metropolitana en lo referente a violencia contra la mujer y el maltrato infantil” (AgenciaNOVA, 9-10-08).

Crónica de un colapso anunciado
Observadores calificados del fenómeno metropolitano, como el Arq. Alfredo Garay (ex Secretario de Urbanismo y Vivienda de la Provincia) y Juan Manuel Borthagaray (Director del Instituto Superior de Urbanismo), auguran el colapso de la Gran Buenos Aires en el término de 10 años, en más de un punto de la AgeMetro (Perfil, 6-09-08).

Citan datos del INDEC, que indican que la población de la Gran Buenos Aires incorpora cada 10 años el equivalente de la población de la ciudad de Córdoba. Cifras que los llevan a pronosticar que de aquí a diez años, si no se hacen obras en las áreas más críticas, la ciudad será inhabitable. Pero lo que se quiere destacar aquí es una cuestión que vivió una crisis en el período analizado en este artículo, y uno de los temas más cabalmente interjurisdiccionales de la Agenda: el Transporte.

Como punto de partida para el análisis se propone un marco de interpretación frente al problema de la movilidad metropolitana. Ante el acentuado déficit en la relación entre la oferta de los diferentes modos de transporte y la creciente demanda de traslados, el problema central es como se logra satisfacer las necesidades de la mayoría de la población.

Esa necesidad de movilidad de la población (por motivos varios: hogar-trabajo, hogar-estudio, hogar-servicios, hogar compras etc.), debe poder concretarse con la menor “fricción” posible en términos de costo, tiempo y disconfort. Planteado desde ese abordaje, no cabe duda que se debería revertir la tendencia actual de aumento del porcentaje de traslados en transporte automotor individual por un crecimiento de los movimientos en modos públicos colectivos (autotransporte público de pasajeros y modos guiados: ferrocarril y subterráneo).

En el cumplimiento de ese objetivo, carece de sentido tratar de imaginar medidas para disminuir la congestión en las principales vías de acceso y salida (por otro lado un mal congénito de las grandes ciudades) a las áreas centrales metropolitanas (especialmente a su centro histórico) mientras no se acreciente en calidad y volumen la oferta de transporte colectivo público (especialmente los modos guiados) y siga aumentando el parque automotor.

Un caso prototípico es el eje del Oeste: “los trenes que unen Once con el partido de Moreno cruzan cuatro municipios del conurbano (en los que habitan más de 1.300.000 personas), recorren 36 kilómetros y transportan 370.000 pasajeros por día. Si no hay inconvenientes, el viaje dura aproximadamente una hora” (La Nación, 6-09-08).

Como respuesta a la “violenta” revuelta del Sarmiento, algunos medios plantearon, con un enfoque interjurisdiccional, la necesidad de planes de obras de largo alcance para el transporte ferroviario y el subte, para una conexión eficaz entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano (EDITORIAL Clarín, 13-09-08).

Imágenes del colapso anunciado: una vez más el servicio de trenes desató la furia de los pasajeros, siete vagones fueron incendiados (FUENTE: Diario La Nación, 4-09-08)
Es muy acentuada la escasez de alternativas en este corredor, “tomarse un colectivo puede alargar el viaje por lo menos una hora y las pocas líneas que van de Morón a Liniers o a Primera Junta tienen una frecuencia muy baja y en la hora pico viajan repletos de pasajeros” (La Nación, 6-09-08). Y como contracara, se volvieron a cuestionar las millonarias inversiones previstas del “tren bala” (Diario Hoy, 26-09-08), que contrastan con la decadencia del sistema ferroviario metropolitano y la paralización del plan de subtes (Clarín, 18-09-08).

El estallido de los usuarios del FFCC Sarmiento y el incendio de vagones no se resuelve solo con medidas de seguridad (que, por otro lado, son como la frazada corta que por tapar los pies desprotege la cabeza) sino como ya se adelantó, con un significativo aumento de la capacidad y confort de los convoyes. Y la estrategia de playas de estacionamiento en la cabecera de los subtes será efectiva si se acompaña con idénticas medidas a las recomendadas con el ferrocarril; lamentablemente, las informaciones difundidas señalan el atraso o la discontinuidad de los planes de prolongación y renovación de las líneas de subtes.

Los carriles exclusivos constituyen una herramienta válida para aumentar la fluidez y con ello la capacidad del transporte público automotor de pasajeros. Todavía debe esperarse para evaluar los resultados de la puesta en práctica de un programa lanzado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en ese sentido. De todas formas, puede adelantarse que existe un techo para la apuesta a dicha fórmula porque por las características de Buenos Aires y su soporte histórico para la movilidad solo pueden lograrse soluciones trabajando sobre la ecuación completa: tren-subte + colectivo + automóvil (sin olvidar la movilidad en moto y bicicleta además de la peatonal, destacada por el Programa Prioridad Peatón del Gobierno de la Ciudad).

Tendencias visibles a los 300 días
Las conclusiones no son fáciles cuando, todavía sin salir totalmente de la crisis endógena (disputa por las retenciones a la actividad agropecuaria), que tiñó la acción política durante casi todo el período analizado por esta columna (10 de diciembre de 2007 a 30 de septiembre de 2008), se cierne sobre el país una crisis financiera exógena, la más profunda desde 1930, y ya está influyendo, aunque negado por los protagonistas más rutilantes, el efecto del año electoral que se avecina. En ese contexto, es difícil prever que puede esperarse en materia de formación de Institucionalidad Metropolitana (IM).

Avanzar en temas no instalados o muy olvidados de la AgeMetro, con bajo nivel de exposición, resultó una buena táctica en estos primeros meses de gestión, pero inevitablemente se deberá llegar en el futuro a etapas de una mayor institucionalidad, que permita el armado de políticas de Estado Metropolitanas que se sostengan en el tiempo y capten recursos para su financiamiento, o como en el caso de las Antenas, los avances normativos alcanzados se repliquen en niveles superiores de institucionalidad.

En cuanto a la emblemática cuestión del Transporte se observó que, si bien alcanzó resonancias metropolitanas con el incendio de los vagones del Sarmiento, tal como quedó registrado en las líneas editoriales de relevantes medios gráficos (Editorial Clarín, 13-09-08) y hasta se escuchó retomar el tema de la Agencia Metropolitana de Transporte (168Horas y Clarín, 30-07-08), lejos de provocar una respuesta unificada la situación solo fue “administrada” en forma fragmentada. Y sin embargo, las imágenes del colapso elevaron el “rating” del tema a los niveles “soñados” de Show Mach, esa réplica de Matrix a la criolla instalada en el imaginario metropolitano.

Se ha observado que los temas estructurales de la Agenda tienen fuertes obstáculos en su abordaje conjunto “explicito”. El anuncio (con bajísimo perfil) del acuerdo en materia de Residuos Sólidos Urbanos, en contracorriente de la polarización reinante, es una muestra. El compromiso alcanzado dejó muchos temas por resolver (trasladados al ámbito interno y “más manejable” de cada jurisdicción) que se irán resolviendo dentro de ciertos límites y con particularidades que deberán seguirse con suma atención (el Contrato de Recolección de la Basura en la Ciudad y el Rediseño del Esquema de Plantas de Transferencia y de Disposición Final de los Residuos en la Provincia).

Los avances en las cuestiones de las Antenas de Telefonía Celular y los Acuerdos en las Áreas de Salud y Desarrollo Social son la contracara, por tener un crecimiento con baja intensidad mediática que parece preservarlos, por ahora, de mayores obstáculos.

Lo que queda por evaluar es si en el escenario preelectoral (de bolsillos flacos) que se avecina se volverá a instalar la Agenda Metropolitana que un furtivo y mediático encuentro entre Scioli y Telerman puede presagiar (Noticias Urbanas, 29-08-08). Y también queda la esperanza, por que no, de que alguna soñadora incorpore la cuestión de la solución de los problemas estructurales de la metrópolis en el más alto rating de Bailando por un Sueño.

Bibliografía consultada para el artículo

ABBA, Artemio Pedro, (2008), 200 días de gestión en la Gran Buenos Aires.Solo fragmentos perdidos de Metrópolis, café de las ciudades / año 7 - numero 70 - Agosto 2008.
TOMINO, Pablo, (2008), “Soluciones coyunturales”, Diario La Nación, 8-07-08, Buenos Aires.

200 días de gestión en la Gran Buenos Aires: Sólo fragmentos perdidos de Metrópolis

2008-08-01T17:47:00.000-07:00

Por Artemio Pedro Abba
A Arturo Montagú, amigo y maestro

Publicado en Café de las Ciudades, revista 79, agosto del 2008

Tal como anunció en conferencia de prensa Paula Felix Didier (feliz investigadora y cinéfila, directora del Museo del Cine de la Ciudad), se encontraron en Buenos Aires los fragmentos perdidos y largamente buscados de Metrópolis que completan la versión, reducida por la distribuidora estadounidense que se hizo cargo de la comercialización del filme en esta parte del globo, allá por 1927. La Fundación Friedrich-Wilhem-Murnau-Stiftung, que posee los derechos de esta película (una de las únicas dos incluidas, junto a Los Olvidados de Luis Buñuel, en el Registro de la Memoria del Mundo de la UNESCO), confirmó, después de prolongados cabildeos, el acontecimiento.

De la construcción de Metrópolis y su vulnerabilidad institucional
Llegaron las manos. Manos que trabajaban por un salario, manos que ignoraban el porque de su trabajo. Ninguno de los que construía hacia el sur conocía a los que estaban construyendo hacia el norte. El cerebro que concibiera la construcción de la Torre de Babel era desconocido para quienes la edificaban. El cerebro y las manos se convirtieron en enemigos. El placer de unos se convirtió en la carga del otro. (HARBOU, T. Von, 1927, pag. 60)

Los largos y pacientes años de búsqueda de la Fundación alemana, dado que perdieron la versión completa, deben ser un aliciente para los exploradores de vestigios de institucionalidad de Metrópolis en la ciudad escenario del hallazgo. Y resulta paradojal que esa premonitoria imagen de la postmoderna ciudad dual (ninguna otra iguala a la imaginada por Fritz Lang para su película…), se pudo reconstruir en una Buenos Aires (ABBA, A. P., 2008) que, a su vez, busca formar su dimensión institucional metropolitana.Con la convicción de que todos los días se está “construyendo metrópolis”, un género de asentamiento humano concentrado de hiper talla y complejidad en el que vive y trabaja una importante porción de la población mundial, es que se ha encarado el análisis coyuntural de la institucionalidad metropolitana. Por eso se observa cada decisión, cada emprendimiento que los metro-habitantes adoptan; primordialmente aquellos actores cuyas actuaciones (valga la redundancia) inciden directamente sobre la sociedad y el territorio del AMBA.Es que si bien ese espacio, al que se denomina habitualmente como metropolitano, es difícil de percibir (porque constituye un agregado de diferentes jurisdicciones y ámbitos de vecindad o civilidad que se construye casi imperceptiblemente durante prolongados ciclos históricos) va acumulando patologías de difícil o imposible recuperación de no ser diagnosticadas y tratadas como una totalidad.

De la segregación socio-teritorial y la exclusión en Metrópolis
La Casa de los Hijos era uno de los edificios más hermosos de Metrópolis. Los padres para los que cada revolución de una máquina significaba oro, habían regalado esta casa a sus hijos. Era más que una casa, casi un distrito: Incluía teatros, museos de pinturas, salas de conferencias y una biblioteca -en la que podían encontrar los libros impresos de cinco continentes-, pistas de carreras, estadios, y los famosos Jardines Eternos…El techo de cristal que envolvía los Jardines Eternos refulgía como un ópalo bañado de luz del sol. Jovencitas encantadoras le atendían y servían celosamente, y de sus manos blancas, de sus dedos delicados podía comer las frutas que deseara….De pronto Freder volvió la cabeza, sus manos descansaban en las caderas de la muchacha que preparaba la bebida…Cesó la risa…Por la puerta de los Jardines Eternos, abierta de par en par, desfilaba una procesión infantil. Todos los niños iban cogidos de la mano. Tenían rostros de gnomo, grises y ancianos. Parecían pequeños esqueletos fantasmales cubiertos de harapos….La guía era una muchacha, rostro sereno de virgen, dulce rostro de madre…Soltó a los niños y extendiendo la mano señalo a los jóvenes, diciendo a los niños: - ¡ Mirad, estos son vuestros hermanos !Y, señalando a los niños, dijo a los jóvenes:- ¡ Mirad, estos son vuestros hermanos !(HARBOU, T. Von, 1927, pag. 15-16)

Esa nueva escala de toma de decisiones va siendo asumida precursora y paulatinamente por los que por su mirada pueden tomar distancia de la urgencia y el fragmento, esos personajes que producen cierto resquemor o incomodidad en la gestión cotidiana: los estadistas, los investigadores, los planificadores… o los cineastas como Fritz Lang. Sin embargo los obstáculos al desarrollo que se enquistan en estos hiper-agregados urbanos se hacen crónicos si no se los visualiza desde una perspectiva más abarcadora y encontrando caminos alternativos para generar políticas de estado metropolitanas de mediano y largo plazo.

Tres meses de niebla y humo en el AMBA
La vulnerabilidad institucional de la Gran Buenos Aires se sintió durante los oscuros tiempos vividos recientemente, con una turbiedad que tuvo consecuencias muy graves para el funcionamiento metropolitano (conectividad fuertemente reducida, contaminación del aire, accidentes, falta de insumos, etc.) sin que hubiera una reacción conjunta de los teóricamente responsables de la prevención y reducción de dichos riesgos. Solo hubo coordinación en la emergencia entre Nación y las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe (Diario Hoy de La Plata 20/04/08). Esta circunstancia se extendió a la mayoría de los sectores de la gestión de problemáticas metropolitanas (salvo raras excepciones, fragmentos perdidos de Metrópolis) en un período particularmente negativo, al interior y más allá de los dinámicos límites del AMBA (ver Cuadro Nº 1 y en Anexo I, Cuadros Nº 2, 3 y 4).

En ese contexto se generó una polarización que atravesó la organización socio-productiva-institucional del país. La débil institucionalidad metropolitana no podía quedar exenta del conflicto dominante alrededor de las retenciones agropecuarias. En ese contexto, los actores institucionales implicados, y tironeados, por las tensiones derivadas del conflicto principal, y sobre todo aquellos que tienen mayor exposición pública, debieron adoptar actitudes de compromiso que dejaron en un segundo y distante plano las cuestiones de la Agenda Metropolitana, (INFO-REGION, 2008_d y 2008_e).Más margen de movimiento tuvieron aquellos actores menos protagónicos en el escenario político nacional, quienes concretaron quizás los hechos más destacables del período finalizado. Desde movimientos de ONGs, vecinos autoconvocados y espacios locales y vecinales, se contribuyó a formar algunos rasgos de institucionalidad en temas de importancia metropolitana

Un caso testigo es el opinable tema de las antenas de telefonía celular, que las empresas vienen instalando en un contexto de “anomia” que no es aceptado por la población afectada. La irregularidad del montaje de las mismas y la crónica de operaciones efectuadas en horas de la noche para pasar desapercibidas, desataron una ola de protestas de los vecinos que cuestionaban los posibles efectos negativos sobre la salud de la población (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_b).En el caso de los vecinos autoconvocados en varios Municipios del Conurbano, lograron la clausura y en oportunidades la desinstalación de las antenas. Pero lo interesante es que avanzaron sobre la cuestión convocando primero a los actores locales (intendentes, funcionarios, concejales, etc.) y también a expertos y responsables del tema del nivel intermunicipal, provincial y nacional (Comisión Nacional de Comunicación -CNC-, Comisión Nacional de Energía Atómica, Responsable de Radiofrecuencias y Telefonía Celular de la Defensoría del Pueblo de la Nación, CONCOSUR, Universidad Nacional de Quilmes, Cámara de Empresas de Telefonía Celular -CICOMRA-, el Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible -OPDS-, y la Secretaría de Medio Ambiente de Quilmes).El mayor avance se registró en el Municipio de Quilmes (jurisdicción donde según palabras del propio Intendente existen 171 antenas y solo 9 están legalizadas), impulsado por los vecinos autoconvocados de Don Bosco, donde se ha elaborado un Proyecto de Ordenanza que plantea las restricciones que deben tenerse en cuenta para la instalación de las antenas. Pero este avance está en sintonía con otros Municipios de la zona sur y el propio COMCOSUR (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008), y se desprende de esto la necesidad de un abordaje metropolitano para la correcta inserción de estas nuevas tecnologías en el ordenamiento territorial a nivel local y regional.

La recolección y disposición de residuos sólidos urbanos (RSU), que por su enorme relevancia ya fue separado del bloque ambiental en entregas anteriores del informe de coyuntura, si bien fue el que generó más expectativas se mantuvo estancado (no olvidado) en el último período. En sus escasos encuentros, las autoridades de la CABA y la PBA se refirieron al tema en relación a la Agenda común, y manifestaron que las negociaciones estaban muy avanzadas para la definición de una política para los próximos 20 años; ese anuncio, que dijeron se haría en forma conjunta, aun se hace esperar.Quizás es una cuestión de oportunidad y ahora que se están disipando las brumas en los cielos del AMBA, el tema reaparece con tales definiciones. Sin embargo, en el tiempo transcurrido, algunas circunstancias del tratamiento del tema en las jurisdicciones han ido cambiando en forma negativa.Los antecedentes apuntaban a una virtual convergencia de políticas entre las dos jurisdicciones, que proponían modificar la actual tecnología aplicada aumentando la importancia del reciclado de materiales en relación al relleno sanitario. Esto se verificaba por la legislación vigente en los dos territorios sobre la estrategia de Basura Cero (INFO-REGION, 2008).

En este sentido, las autoridades de la Provincia vienen impulsando mediáticamente el plan 3R, que promueve el reciclado en origen y la disminución del volumen de basura a ser enterrada, postura que viene siendo acompañada por movimientos de vecinos (INFO-REGION, 2008). Pero en el ámbito porteño, pareciera (al menos aun no se ha explicado el viraje aparente) se vuelve a la facturación por peso y no por zona limpia a las empresas recolectoras, y se decide no continuar con el reciclado en origen por considerarlo un fracaso (CLARIN, 30/06/08).Ambas medidas caen en una aparente contradicción con el objetivo de Basura Cero, hasta que se demuestre lo contrario, y con las tendencias mundiales en la necesidad de concientizar y responsabilizar a la población de la cuestión de la disminución de la basura urbana, y ya viene siendo denunciado por Greenpeace (NOTICIAS URBANAS, 2008) y otras ONG preocupadas por el tema (CLARIN, 30/06/08). Por otra parte, esto generará muy probablemente un obstáculo en las negociaciones encaminadas en el CEAMSE, (DIARIO HOY, 2008).

Fragmentación socio-territorial en los fragmentos perdidos (encontrados) de Metrópolis
Las imágenes de Fritz Lang son enfáticas al mostrar los pies de barro de Metrópolis 2026, por la existencia de una capa social sumergida literalmente en los sótanos de la ciudad. Son el insumo básico de la energía humano-mecánica que permite el funcionamiento del paisaje de rascacielos que brota en la superficie, donde reside la otra parte de la sociedad: una elite de propietarios e intelectuales. En esas catacumbas del núcleo de la megaurbe, donde se halla la “Máquina Corazón” que proporciona la energía para el funcionamiento de las demás maquinarias de Metrópolis, se ven las caravanas de mansos y esforzados trabajadores que más tarde provocarían el colapso de la ciudad, poniendo en riesgo el ecosistema del que formaban parte sus propios hijos, indefensos ante la catástrofe que se avecinaba.En la Gran Buenos Aires, donde las secuelas de la segregación socio-residencial son también acuciantes, se identifican otros fragmentos de Metrópolis que aportan a la construcción de institucionalidad interjurisdiccional. En las cuestiones de Desarrollo Social, si bien los responsables de la gestión en la Ciudad y en la Provincia no continuaron trabajando en la Agenda Común (el cambio de autoridades en la Ciudad podría haber interrumpido el diálogo, aunque la razón más profunda debería buscarse también en el signo del período: la polarización política alrededor de la cuestión agraria, tema nacional que hegemonizó la atención del país), quedó evidenciada una voluntad de cooperación, que muestra posibilidades de continuidad en la gran coincidencia en las líneas interpretativas de la situación social de la región emitidas por los responsables del tema en ambas jurisdicciones. Hubo también convergencia en la necesidad de corregir las fuertes desigualdades presentes a través de la formulación de nuevas políticas sociales.

El hábitat vulnerable de los trabajadores de Metrópolis
Los que están condenados a llevarlo (el uniforme azul de los trabajadores) toda su vida viven en una ciudad subterránea, una de las maravillas del mundo. Es ligera, brillante, un modelo de orden. No le falta nada más que sol, y la lluvia, y la luna que ilumine sus noches. Nada más que el cielo. Por eso los niños que allí nacen tienen rostro de gnomo. ¿Acaso deseas bajar a esa ciudad subterránea para después disfrutar todavía más de tu morada, tan elevada sobre la gran Metrópolis, bajo la luz del cielo?(HARBOU, T. Von, 1927, pag. 62)

La sorpresa mayúscula se dio en el tan vapuleado sector de la salud en el AMBA (no se olvide que durante los primeros 100 días de la gestión fue arma de apriete entre las jurisdicciones: frente a las amenazas de triplicar el canon de la basura desde PBA se respondía desde la CABA con establecer un derecho de admisión para los usuarios bonaerenses del sistema de salud porteño, que constituyen casi el 50 % del total). La buena nueva la dieron los Ministro de las respectivas carteras de la CABA y PBA: la formación de una comisión AMBA de Salud para que se comiencen a definir los planes y prioridades comunes a desarrollar.En materia de transporte, el panorama es ciertamente contradictorio; por una parte se lanza un Plan de Tránsito en la Ciudad de Buenos Aires y se inauguran obras viales relevantes en la CABA y la Provincia de Buenos Aires, incluyendo el restaurado Puente Bosch que une ambas jurisdicciones y que fue una oportunidad de mantener el diálogo entre las respectivas autoridades provinciales. También continuaron los anuncios de recuperación de los Ferrocarriles Metropolitanos, siempre acompañando el avance mediático del Tren Bala (ya fue comentado en la anterior entrega que la expresada rehabilitación de la deteriorada red ferroviaria existente parecía compensar el desagrado causado por las inversiones excluyentes en el tren de alta velocidad Buenos Aires-Rosario-Córdoba). En ese contexto se producía la asunción de las flamantes autoridades de las sendas Sociedades del Estado en la Nación, Administración de Infraestructura Ferroviaria (AIF) y Operadora Ferroviaria (OP); tal como fue interpretado en su oportunidad, no queda en claro como se compatibilizarán con el Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM, Ley 25.031).

La anunciada “batería de medidas” a fin de controlar el tránsito de la Ciudad, según Javier Navia, periodista especializado de La Nación en temas urbanos, “parece condenado a una nueva frustración”. Haciendo la salvedad de las limitaciones que en este tema interjurisdiccional tiene la Ciudad, avanza sobre la principal limitación de la propuesta: a las sensatas, aunque ajustables medidas de restricción al transporte individual en las áreas más colapsadas de la ciudad, no se las complementa con fortalecer la oferta de opciones del transporte público de pasajeros. La demora del plan de extensión y de nuevas líneas de subtes, por cuestiones de financiamiento no adjudicables solamente al gobierno local, es la contracara más evidente.Sobre los anuncios de las mejoras en la red vial principal que vincula las jurisdicciones, que también incide en la ya colapsada situación en las partes más sensibles del “embudo” de la movilidad, también se pudo registrar, debido a la falta de planes y definición clara de competencias, que a poco de las aperturas se van degradando y retrotrayendo a situaciones previas a las esperanzadoras inauguraciones. Por otra parte habría que evaluar si las últimas noticias de las dificultades de financiamiento del “Tren Bala” pueden repercutir sobre las licitaciones de la recuperación de los ferrocarriles metropolitanos recientemente anunciadas (ha trascendido que se caería también la correspondiente al soterramiento del Ferrocarril Sarmiento y la consiguiente concreción del Corredor Verde del Oeste).

Otros actores y fragmentos valiosos de Metrópolis
Cuando Freder, el hijo del presidente-director de la ciudad (Johan ‘Joh’ Fredersen en la película de Fritz Lang), desciende a las profundidades de Metrópolis siguiendo a María, la mujer de la que se había enamorado, queda fuertemente conmocionado al observar las condiciones paupérrimas en que viven los obreros que sostienen la vida de la superficie. Y desde ese momento decide cooperar con la muchacha que ama, líder “mística” de los trabajadores, que creía en la llegada de un casi bíblico Intermediario del cielo que los liberaría pacíficamente del encierro del ghetto, del que no se les permitía salir y donde eran mantenidos semi-esclavizados.Uno de los fragmentos del filme de Fritz Lang hallados en Buenos Aires muestra las andanzas de uno de los obreros que trabaja en los subsuelos de la ciudad dual (que el director imaginaba, hace casi un siglo, para una Metrópolis del 2026): cuando el hijo del presidente-director de la ciudad, enamorado de María, líder de los trabajadores, le pide sus ropas para introducirse en los subsuelos y colaborar con la protesta en gestación. El ignoto personaje se pone las ropas de Freder y se lo ve a bordo de un suntuoso automóvil atravesando las calles de la ciudad y descubriendo en los bolsillos muchísimo dinero, mientras ve pasar a la máxima bailarina del prestigioso cabaret Yoshiwara lugar al que ordena al chofer dirigirse mientras se entrega a una especie de malabarismo orgiástico con los billetes encontrados.

De la vulnerabilidad institucional de Metrópolis
- Hermanos míos, ¿Queréis saber como empezó la construcción de la Torre de Babel?, ¿Queréis saber como terminó?.... Veo un hombre que viene del amanecer del mundo…¡Venid, construyamos una torre cuya cima alcance el cielo!... Un puñado de hombres llenos de confianza se lanzaron a la tarea: cocieron ladrillos, cavaron la tierra.- La falta de entendimiento entre los hombres y el abismo que separaba al cerebro de las manos fueron la causa de que la Torre de Babel estuviera destinada a la destrucción y de que nunca se escribiera en la cima las doradas palabras: ¡Grande es el mundo y su Creador! ¡Grande es el hombre!- El hecho de que el cerebro y las manos ya no se entiendan destruirá un día la Nueva Torre de Babel.- El cerebro y las manos necesitan un mediador. El mediador entre el cerebro y las manos debe ser el corazón.(HARBOU, T. Von, 1927, pag. 59-60)

Este pasaje tan importante para entender la visión de de la sociedad de Lang y su esposa Thea von Harbou, colaboradora en el guión, fue suprimido en la versión comercial de esta historia imaginaria, dejando afuera elementos que permitirían una más completa interpretación desde la ideología del filme (“Concebida como una película de anticipación,… Metrópolis debe tanto a las vanguardias como al guión enigmático de la futura nazi Thea von Harbou,…” PEDRAZA, P., 2000). Estos análisis de la coyuntura metropolitana pretenden que esa parte de la realidad que muchas veces no ocupa las primeras planas en los medios, o aparece fugazmente en periódicos locales de baja exposición, sea recuperada para la historia de la lenta formación del imaginario de la institucionalidad metropolitana.Una de las cuestiones es la destacada actuación de la Secretaría de Medio Ambiente de Quilmes, en los temas ambientales relevantes en este período de la gestión (RSU y antenas de telefonía celular), no solo en el ámbito del Municipio, sino en llevar las iniciativas a ámbitos intermunicipales y a la agenda del COMCOSUR.El otro aspecto relevante es la elaboración de medulares comentarios sobre temas interjurisdiccionales, mostrando la pertenencia de tales cuestiones a la Agenda Metropolitana y la limitación para su solución si se abordan desde una sola jurisdicción. Esto es consignado por los periodistas Gutman y Novillo (CLARIN, 29 y 30/06/08), en línea con lo ya apuntado del comentario de Navia, (NACION, 10/06/08), en relación a temas de transporte, obras de infraestructura, seguridad de tránsito, medio ambiente, etc.

Conclusiones
La confirmación de la vulnerabilidad institucional metropolitana que los estudios estructurales previos han señalado (PIREZ, P., 1994, SABSAY, D., 2002, BADIA, G., 2005, ABBA, A. P., 2006, y CICIONI, A., TIMERMAN, J., y DIEGUEZ, G., 2007) son casi un punto de referencia para este análisis. Los fragmentos de Metrópolis encontrados son más los restos agonizantes de intentos pretéritos, en el mejor de los casos agotados, que herramientas fundantes de gestión. Abordando la cuestión desde el análisis coyuntural, se destacan dos temas dentro del amplio campo de lo ambiental, cuyas trayectorias son diametralmente opuestas. Por un lado, el intento de replantear el tema de los Residuos Sólidos Urbanos cuando una estrategia de más de 30 años, basada en el relleno sanitario (y que tuvo la rara virtud de ser pensada para el conjunto metropolitano), ha entrado en crisis (deseconomías del enterramiento de materiales reutilizables, dificultades cada vez mayores de disponer de terrenos para la disposición final a distancias viables de los lugares en que se producen los residuos, etc.), y por otro lado un tema nuevo, repleto de interrogantes no resueltos (entre ellos el nivel de daño que ocasionan sus emisiones): las antenas de telefonía celular que proliferan en el territorio metropolitano, fenómeno frente al cual la población asumió investigarlo como una acción de “defensa propia”.

El desastre se cierne sobre Metrópolis
María sintió algo que le lamía los pies,… Y comprendió que ahora caminaba por el agua. Se decía que un río corría en lo más profundo del subsuelo de la ciudad. John Fredersen había cortado y desviado su curso cuando construía la ciudad subterránea, la maravilla del mundo, para los obreros de Metrópolis. Decían también que la corriente alimentaba una inmensa y poderosa represa y que allí funcionaban unas bombas de agua lo bastante potentes como para llenarla o vaciarla completamente. Una cosa era segura que en la ciudad subterránea de los obreros se escuchaba de continuo la vibración de las bombas como un latido suave e incesante. Si alguna vez callaba ese latido significaría que las bombas habían dejado de funcionar y la corriente del río subiría de nivel.María sintió correr el agua. Fluía con un propósito determinado: se habría camino hacia la ciudad subterránea.(HARBOU, T. Von, 1927, pag. 149)

En el primer caso, la reunión, durante el primer trimestre de la gestión convocada por las máximas autoridades provinciales en el ámbito del CEAMSE, generó expectativas de transitar un paso adelante en la formación de institucionalidad metropolitana, por ahora frustrada, proponiendo la reingeniería de dicho organismo interjurisdiccional preexistente (NOTICIAS URBANAS, 2008_b). La duda que surge después de transitado el segundo trimestre de gestión, es si las medidas adoptadas por la CABA no están marcando un alejamiento de la tácita convergencia en la estrategia de Basura Cero, refrendada por la normativa vigente en ambas jurisdicciones, poniendo en serio riesgo los acuerdos de largo plazo en discusión. Según las comunicaciones de los funcionarios porteños, ese objetivo se alcanzaría con medidas que reduzcan el tamaño del packaging de los productos y no por la separación domiciliaria, medida que según ellos fracasó (GUTMAN, Daniel, 2008).En el caso de las antenas, el sentido es opuesto: desde los movimientos de vecinos autoconvocados se pone la atención en el tema, se avanza en una Ordenanza que puede ser modelo para su extensión a los otros Municipios del COMCOSUR y del resto del AMBA, obligando a pensar en la incorporación de estas instalaciones en el ordenamiento territorial metropolitano por la creciente importancia de las tecnologías de transmisión de la información en la vida de las personas.El resto de los campos de la institucionalidad metropolitana no alcanza cambios notorios (aunque sobre el cierre de esta nota, el nuevo Jefe de Gabinete del Gobierno nacional recibió al obernador Scioli y postuló la necesidad de definir cuestiones metropolitanas con el Jefe de Gobierno porteño, propuesta cuya concreción podrá verificarse eventualmente en las próximas semanas) pero deben consignarse dos cuestiones que marcan señales para lo que viene:

- La cuestión del transporte metropolitano, problemática de gran espesor y complejidad, muestra actuaciones contradictorias de los actores involucrados, reflejo de la magnitud de intereses económicos y políticos que obstaculizan la búsqueda de racionalidad en el sistema de movilidad del AMBA.

- Más positivo, aunque de bajo perfil (en lo que a institucionalidad metropolitana se refiere), constituye el balance en las áreas de Salud y Desarrollo Social. En distintos tiempos, los responsables de dichos Ministerios en la CABA y PBA se comprometieron a desarrollar puntos en común de la Agenda Metropolitana. En ambos casos, todavía no se pasó de las “buenas intenciones”, pero estas dejan el camino abierto para el futuro.

Tanto en la ya enquistada cuestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) como en la emergente de la proliferación de las antenas de telefonía celular, la sociedad urbana enfrenta amenazas de origen antrópico que se agudizan en las áreas metropolitanas, como la Gran Buenos Aires, por la ya comentada vulnerabilidad institucional (tan evidente, aunque se hayan registrado indicios de trabajo conjunto de Nación, Provincia y Ciudad en los primeros 200 días de institucionalidad de la nueva gestión, en el caso de la Cuenca Matanza - Riachuelo).Los riesgos en las áreas urbanas densas son predominantemente originados por la actuación humana, pero dada su relación con el ambiente fuertemente antropizado se caracterizan por la policausalidad de origen y por ser, debido a sus peculiaridades, de difícil previsibilidad (no referida a la existencia del riesgo sino en la temporalidad de su ocurrencia). Por tal motivo, requieren medidas de prevención y reducción ex ante, porque una vez desencadenado el evento siempre produce daño y deja impactos post-traumáticos.

De la formación de institucionalidad de la Nueva Metrópolis
- Veo una ciudad que se alza bajo la luz.- ¿La construiré yo?- No Freder, tu no. Tu padre.- ¿Mi padre?...- Muchas cosas han ocurrido desde entonces, Freder… Desde entonces aquellos que yo llamaba mis hermanos han pecado a causa de un sufrimiento excesivo. Desde entonces John Fredersen ha sufrido a causa de un pecado excesivo. ¿No vas a permitir ahora que ambos, tu padre y mis hermanos, paguen por su pecado, lo expíen y se reconcilien, Freder?- Si, María- ¿Les ayudarías tú, que eres el mediador?- Si, María (HARBOU, T. Von, 1927, pag. 185)

100 días de (no) institucionalidad metropolitana en Buenos Aires: "Sin lugar para los débiles"

2008-05-01T17:29:00.000-07:00

Por Artemio Pedro Abba

Publicado en Café de las Ciudades, revista 67, mayo de 2008

Este artículo de Artemio Abba inicia una serie de informes trimestrales que café de las ciudades publicará en sus próximas ediciones en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

Cuando el casi robótico matón Antón Chighur (representado en la pantalla por Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa, derribando puertas con su extraña arma neumática personal, y liquidando buenos y malos según su código de cara o cruz, se parece a la realidad de este universo urbano globalizado que a veces se reproduce en todas las escalas y sectores con propiedades fractales. "Sin lugar para los débiles", reza el afiche ("no es país para viejos", consta en la tapa del libro de Cormac McCarthy), evocando estos territorios atravesados por fronteras, segregación del espacio, imaginarios y códigos donde todo se subvierte en la anomia más opresiva. Por eso el autor y el director de la película eligen territorios limítrofes nacionales y culturales, en un abordaje inesperado de interjurisdiccionalidades sin destino común posible.

El matón Antón Chighur (representado en la pantalla por Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa.

Cuando hacia fines de enero de 2008 (pareciera haber pasado ya mucho tiempo) comenzó la discusión de importantes temas de la Agenda Metropolitana (AgeMetro), el momento lució como un punto de inflexión en las malas, por décadas, relaciones interjurisdiccionales en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). La reunión en la Coordinación Ecológica Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) con presencia de los Jefes de Gabinete de los Gobiernos de la Ciudad y Provincia de Buenos Aires, en la que se comprometieron a definir conjuntamente políticas de largo plazo en materia de Residuos Sólidos Urbanos (RSU), parecía un intento serio de cambiar el paisaje signado por las dificultades de la creciente interjurisdiccionalidad.
Pero mucha agua pasó bajo los puentes y hoy, al evaluar los resultados de los primeros 100 días de los respectivos gobiernos involucrados, lo que más se destaca, por la negativa, es la falta de anuncios en la materia cuando se han cumplido los 45 días de plazo fijados a la mesa ad hoc. Las aguas y las tempestades políticas han sido muy fuertes, dejando la evidencia de que en el escenario metropolitano no hay lugar para los débiles intentos de institucionalidad metropolitana.

Este incumplimiento resulta desalentador, porque haber recurrido a las estructuras interjurisdiccionalidades existentes para intentar la resolución del problema no es poca cosa en esta realidad. Era un paso positivo enorme que ambos Jefes de Gabinete hablaran de políticas de largo plazo en materia de RSU, utilizando una de las pocas instituciones metropolitanas existentes.

Llamativamente, no se escuchó ningún reclamo de los legisladores metropolitanos, aquellos que tienen representatividad territorial de los ciudadanos que habitan el AMBA (ABBA, A. P., 2008_a), ni tampoco de los Intendentes de los Municipios del Conurbano o de la prensa nacional o regional. Es probable que todos estén ocupados de manera excluyente por su alineamiento frente al conflicto de nivel nacional entre el campo y el Gobierno, pero desatendiendo obligaciones muy directas son sus votantes y lectores, respectivamente.

No se verifica en el AMBA el concepto de accountability, que implica una relación de responsabilidad directa entre representantes y representados en el sistema democrático, que los electos tiene en su base territorial (PIREZ, P., y CICIONI, DIEGUEZ y TIMERMAN). Solo esta cuestión, aunque existen muchas otras de interés registradas por la prensa, amerita un análisis de tipo coyuntural de la institucionalidad metropolitana.

Crónicas cotidianas del devenir metropolitano
Hacer la crónica del día a día de los avatares de la institucionalidad metropolitana puede parecer anodino. Una mirada apresurada podría calificar tal empresa de un error de aproximación, como intentar mostrar en escala 1:1 el desierto de Sahara. Sin embargo el abordaje del caso Buenos Aires en esta primera fase del gobierno y gestión de los temas comunes de las nuevas autoridades está dando algo más que el jugo que hoy puede extraerse de las "naranjas" post - crisis del conflicto del Gobierno con el campo.

Es muy alentador que esa débil (y ya se ha visto que la metrópolis no es lugar adecuado a ese atributo) llama olímpica de la institucionalidad metropolitana no se ha apagado totalmente. Se debe rescatar del casi anonimato una reunión, valiosísima para este análisis de los Jefes de Gabinete de los Gobiernos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, acompañados por sus Ministros de Desarrollo Social (Daniel Arroyo y Esteban Bullrich). En esa primera reunión, los participantes acordaron avanzar con planes vinculados a la niñez, la adolescencia y los micro-créditos en el marco de los temas de la agenda metropolitana (AgeMetro), como consignan felizmente algunos medios regionales (InfoRegión, 18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08).
En materia de transporte, la institucionalidad metropolitana sufrió un duro golpe que pasó inadvertido: se crearon por Ley los Entes de Administración y de Operación Ferroviaria que ignoran la existencia del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM, Ley 25.031). Esto permitió que el nuevo Ente de operación ferroviaria pasara por encima de la institucionalidad existente, que propugnaba una gestión multimodal e intersectorial a nivel del AMBA, si bien se admite en la ley la posible administración según región o corredor.
Simultáneamente, otra noticia que influye concurrentemente en el contexto y al interior del sistema metropolitano daba cuenta de la cuestión del transporte. Se trata de la adjudicación de la obra del denominado "tren bala", que sin duda, por el monto de inversión anunciado, contrasta fuertemente con la desinversión y el pésimo estado, con excepción del ramal Retiro - Tigre, de las líneas de ferrocarril que sirven al AMBA.

El anuncio de importantes obras en las citadas líneas metropolitanas, como beneficio indirecto para la Región, parecen querer atenuar el desagrado provocado por el anuncio del Tren de Alta Velocidad Buenos Aires-Rosario-Córdoba (Clarín, 9-03-08). Las inversiones divulgadas por la Secretaría de Transporte se refieren al Ferrocarril Roca y a la "electrificación integral" de la línea que beneficiará a "grandes conglomerados urbanos, tales como La Plata, Lanús, Berazategui, Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda, Ezeiza, La Matanza, Almirante Brown y Morón", (InfoRegión, 11-03-08).

FUENTE: Clarín, 14-05-06

Otros actores: los Legisladores Metropolitanos, los Municipios y los medios
Una feliz iniciativa, desde el punto de vista ambiental, esta siendo encauzada por legisladores de las tres jurisdicciones (Nación, Provincia y Ciudad Autónoma) para el uso obligatorio de envoltorios biodegradables en lugar de las difundidas y cómodas, pero nefastas, bolsas plásticas. Sin embargo por esos mecanismos autistas vigentes en el sistema institucional argentino, pareciera que cada cuerpo legislativo está avanzando autónomamente, sin coordinación con los legisladores de otras jurisdicciones ni con la mesa constituida por el CEAMSE y los Jefes de Gabinete de la Provincia y la Ciudad Autónoma, que están trabajando en una política de largo plazo en materia de RSU (ROCHA, Laura).

Podría retomarse en este sentido la interesante experiencia del Convenio de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires" firmado el de abril de 1999 por autoridades de las legislaturas de ambas jurisdicciones. El proyecto se proponía la realización de encuentros bajo el lema "AMBA: Integración para una Mejor Calidad de Vida", en los que se desarrollarían las temáticas del Transporte, Residuos Sólidos y patógenos, Protección del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros temas a convenir (ABBA, A. P., 2006).

El asociativismo de los municipios, actores fundamentales en el armado institucional metropolitano, ha registrado en el período analizado una tendencia positiva en la zona sur del AMBA que, por otra parte, es el sector del aglomerado donde se concentran los mayores problemas. La búsqueda de agrupamiento apunta a alcanzar una mayor capacidad de resolución de los problemas y, por otra parte, una mayor capacidad de negociación frente a los niveles superiores de gobierno (Nacional y Provincial).

Por una parte, en el período se ha registrado la actuación del Consorcio de Municipios de Conurbano Sur, COMCOSUR, (Diario Perspectiva Sur, 7-03-08), asociación que agrupa municipios del sur del aglomerado, y la creación del Consorcio de Municipios de la Capital que agrupa a Gran La Plata y Municipios en su área de influencia inmediata (Diario Perspectiva Sur, 29-03-08). También fue muy importante la convocatoria de la Federación Argentina de Municipios (FAM) a los Intendentes de la Tercera Sección Electoral, con presencia del Vicegobernador de la Provincia de Buenos Aires, para discutir la problemática de la basura y el CEAMSE, trascendiendo además que los Municipios de Presidente Perón y San Vicente estudian la construcción de una planta conjunta de tratamiento de residuos (InfoRegión, 11-03-08). Acumulación de desperdicios a cielo abierto en las inmediaciones del cruce de Lomas de Zamora.
FUENTE: InfoRegión, 11-04-08

Esta tendencia tiene dos lecturas posibles: por un lado abre caminos de formas de institucionalidad asociada que muestran una forma de cooperación para la formulación de políticas públicas sub-regionales. Pero, por otra parte, estos agrupamientos podrían convertirse en un obstáculo para la IM, si se produjera un fenómeno de secesión entre estos agregados parciales sub-metropolitanos al competir por los recursos que derraman los niveles superiores de gobierno.

Una cuestión gravitante en la formación de IM es su instalación en los medios de comunicación masiva, en ese críptico juego de retroalimentación entre los medios y el imaginario colectivo. En los primeros 100 días de gobierno se registró en los medios gráficos de difusión la presencia del tema, aunque reflejando de alguna manera las intermitencias detectadas en los actores institucionales.

El periodismo menciona que "a los problemas comunes, entre la Ciudad y la Provincia, de basura, inseguridad, atención de la salud y transporte, habrá que sumar las inundaciones" (FERNÁNDEZ QUINTI, D.). Esto decía Daniel Fernández Quinti en la nota titulada, nada más ni nada menos, que "La agenda común", comentando los daños producidos y sus causas por las recientes inundaciones en el área metropolitana.

Y esta valoración de la mirada metropolitana se reitera en el Editorial del diario argentino de más tiraje, al comentar la problemática de los recicladores urbanos. "Hace falta un abordaje metropolitano de la situación de los cartoneros, que no solo garantice la protección del espacio público, sino también la inserción laboral y social de las familias afectadas" (Clarín, 7-03-08).
Otro aporte prometedor, que apunta a la relación representante - representado (acountability), es la publicación, efectuada por el segundo diario del país medido en tiraje, que pone a disponibilidad de los ciudadanos el domicilio, partido, comisiones en que actúa, temas preferentes y contacto de los diputados de la Legislatura porteña. Si esto se ampliara a todos los legisladores con responsabilidad territorial en la metrópolis (ABBA, A. P., 2008_a) la contribución a la formación de IM sería inestimable.

El análisis de coyuntura: un intento de aproximación a la dinámica institucional metropolitana
El desafío afrontado de evaluar los primeros 100 días de IM requiere explicitar algunos criterios interpretativos básicos y, por otra parte, sumar al análisis precedente de lo acontecido en el mes de marzo los efectuados en meses anteriores (ABBA, A. P., 2008_a, y ABBA, A. P., 2008_b).
Existiendo una amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito metropolitano (transporte, medio ambiente, salud, seguridad, etc.) es inevitable que los actores públicos y sociales constantemente tomen decisiones, realicen acciones, emitan opiniones sobre ellos, entren en conflicto con otros actores, etc. Las actuaciones en esos campos específicamente metropolitanos inciden en la institucionalidad actual de la gestión de los mismos, produciendo modificaciones, marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores frente a las mismas.

Estos hechos toman estado público, de acuerdo a su grado de importancia, al ser registrados por los medios de comunicación. Este trabajo trata de medir las contribuciones a la formación de IM efectuada por los actores institucionales metropolitanos, en los medios gráficos nacionales y regionales, en un período determinado de tiempo.

El objeto de la investigación es evaluar la dinámica e importancia de los avances o retrocesos registrados en los sectores de la gestión o en su conjunto, identificando quienes son los actores protagonistas de tales cambios. Y simultáneamente, observar las actitudes de dichos actores respecto de la IM.

Los 100 días de gobierno: los primeros resultados del análisis de coyuntura
Un primer resultado, que sintetiza la dinámica institucional en este primer período de gobierno e identifica, por un lado, los campos de actuación y los actores más significativos, e interpreta el sentido e importancia de los impactos en la IM, está expresado en el Cuadro Nº 2. Los principales ítems destacables son los siguientes:

- El tema más destacado del período, pero también el más contradictorio de los tratados, es el de los RSU, en el que, si bien se plantean objetivos de largo plazo en temas muy caros a la AgeMetro, con la participación de actores con elevada capacidad de decisión, luego no se cumplen los plazos de presentación de las propuestas. Resulta paradójico que lo sobresaliente en el mes de marzo es una no-noticia, o la noticia ausente, pero no por esto menos real. Se trata de la ya mencionada no presentación de la propuesta sobre tratamiento de RSU que la comisión conjunta entre los Gobiernos de la Provincia y de la Ciudad de Buenos Aires se había comprometido a presentar y que brilló por su ausencia. Pese a que no se registran actuaciones o declaraciones de los actores institucionales metropolitanos relacionados con el tema sobre los resultados de la Mesa de Trabajo bipartita sobre RSU, se pudo obtener información extraoficial que indicaría que es inminente el anuncio de acuerdos sobre la tarifa que pagará en el futuro la Ciudad de Buenos Aires y el resto de los Municipios por enviar la basura al CEAMSE y sobre otras definiciones para el mediano y largo plazo en la materia. ¿Será que es tan fuerte la influencia contextual que ni siquiera se pueden hacer anuncios de acuerdos conjuntos entre dos jurisdicciones subnacionales?

- El campo del Desarrollo Social debe destacarse como el segundo tema en importancia debido a que se han fijado objetivos comunes, que si bien son de corto y/o de mediano plazo, se colocan en el marco de la AgeMetro y se definen con la presencia de actores del máximo nivel de decisión de Provincia y Ciudad Autónoma.

- En relación al Transporte el panorama es muy contradictorio, pero deja un saldo muy negativo: se desconoce la IM previa, que aunque no había alcanzado a constituirse como tal, apuntaba a un funcionamiento conjunto intermodal e interjurisdiccional.

- En materia de Salud la resultante es también fuertemente negativa, dado el uso poco feliz de la problemática para el discurso del "apriete" desde ambos lados de la Avenida General. Paz.

- Tampoco se avanza (por el contrario, se podría evaluar como un retroceso) cuando, desconociendo la experiencia de Convenio de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires", se legisla de manera autista sobre temas comunes.

- Se observa el avance positivo, aún con las reservas expresadas, del asociativismo intermunicipal, que debería ser acompañado por acciones entre los actores estaduales para evitar que se transforme en futuros ejes de conflicto.

- Finalmente, puede destacarse la fuerte instalación de las cuestiones metropolitanas en los medios, lo que resulta un buen escenario para el desarrollo de iniciativas en ese sentido.
A pesar de todas estas apariciones de la AgeMetro en los medios, en los balances hechos por las autoridades políticas involucradas en la gestión metropolitana de los primeros 100 días de gobierno no se hace mención directa de estas cuestiones. Si bien la responsabilidad presidencial, por lo amplio del campo de acción, estaría eximida de hablar del tema, no se explica esta omisión en los Jefes de Gobierno de la Ciudad y de la Provincia de Buenos Aires ni en la oposición, cuando esta fundamental carpeta de temas formó parte del discurso de sus respectivas campañas (BARROETAVEÑA, M., y KRAVETZ, D.).

Cuando se está cerrando este balance, el humo, que ha invadido la metrópolis, siembra dudas sobre la pertinencia de este enfoque, que se basa en una actitud esperanzada sobre el crecimiento lento pero acumulativo de la IM. Causa desazón el tratamiento del que fue calificado como mayor evento de contaminación del aire de la historia del AMBA (BRAILOVSKY, A. E.), por parte de los actores involucrados. No se ha registrado ningún impulso para adoptar acciones preventivas, de mitigación o de emergencia que intenten atenuar los daños y solo hay por ahora la búsqueda de un asesino serial que permita explicar un desastre que, a todas luces, muestra la alta vulnerabilidad institucional metropolitana ante este tipo de amenazas.

Ya se había anunciado en artículos anteriores la pendularidad de las políticas de cooperación - enfrentamiento, y como impactaban negativamente las tensiones supra - estaduales que colocaban en veredas opuestas a los actores en juego. Primero, las reorganizaciones partidarias, y luego la dominante cuestión de las retenciones al campo, contribuyeron a colocar las diferencias políticas por encima de la cooperación en la gestión en este período analizado. Hay momentos de la pendularidad de los vientos políticos metropolitanos que arrasan con los cada vez más frecuentes intentos de encontrar caminos de gestión integrada (cuando el escenario mediático también reconoce la necesidad del enfoque integrado, como un camino de resolución de los problemas comunes).

Tal como el viejo sheriff (protagonizado por T. Lee Jones) de la película citada al inicio, que se debate ya desesperanzado ("Pensé que cuando envejeciera Dios llegaría a mi vida, y no ha sido así", dice en un guiño a Ingmar Bergman en opinión del que suscribe) entre los ingobernables carteles de la droga que operan en la frontera y la DEA (Drug Enforcement Administration / Fuerza Administrativa Antidrogas) que llega para "socorrerlo", resulta difícil avanzar en un campo de fuerzas inmanejable desde lo local hacia la formación de la IM. En el corto lapso de 100 días se han manifestado muchos de los obstáculos con que han tropezado, en el pasado, los intentos de formación de IM desde que el AMBA existe, pero también se han revelado otros hechos cargados de potencial de IM: algunos recuperando aptitudes existentes (pararse en el CEAMSE para el intento de formular políticas de largo plazo en materia de RSU), o la exploración de nuevas alternativas (agenda común en materia de Desarrollo Social o incipientes formas de asociativismo intermunicipal) todo esto en un nuevo escenario en el que los propios medios reclaman la mirada regional en la resolución de los problemas.

Parece revelarse un camino que pasa por ir incorporando críticamente estas experiencias encaminadas a ir sumando institucionalidad a los mecanismos de gestión en el AMBA. Solo fortaleciendo esa idea será posible atravesar las tempestades que constantemente someten a los intentos de gestión local, dejando esta región a la intemperie y sin lugar para los débiles.

Bibliografía consultada para el artículo:

ABBA, Artemio Pedro, (2006), "Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires / Propuesta de gestión para el AMBA", café de las ciudades / conocimiento, reflexiones y miradas sobre la ciudad, revista digital, año 5 – número 48 - octubre de 2006.
ABBA, Artemio Pedro, (2008_a), "Buscando "la brújula dorada" en el AMBA - Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral en Buenos Aires", café de las ciudades, año 7 - número 64 - febrero 2008.
ABBA, Artemio Pedro, (2008_b), "De incumplimientos ("promesas del este") / Los códigos del diálogo metropolitano o los discursos pour le gallery", café de las ciudades, año 7 - número 65 - febrero 2008.
BARROETAVEÑA, Matías, (2008), "Cien días de gestión Macri", Página 12, 31-03-08.
BRAILOVSKY, Antonio Elio, (2008), "Buenos Aires rodeada de humo", 18 de abril de 2008,abrailovsky@eListas.net
Clarín, "EDITORIAL Soluciones para los cartoneros", Diario Clarín, 7-03-08.
CICIONI, A., DIÉGUEZ, G. y TIMERMAN, J., (2007), "Superposición de jurisdicciones y débil accountability: Consecuencias para la calidad de las políticas públicas de la Región Metropolitana de Buenos Aires", Programa de Instituciones Políticas / Fortalecimiento de las Instituciones, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, CIPPEC, Octubre 2007.
DIARIO HOY, (2008), "Área metropolitana / Autoridades de Provincia y Ciudad de Buenos Aires avanzaron en la agenda", 18-03-08.
DIARIO PERSPECTIVA SUR, (2008), "Reunión con el ministro de Salud. El COMCOSUR analizó la situación sanitaria", 7-03-08.
DIARIO PERSPECTIVA SUR, (2008), "Forman el Consorcio Regional Capital", 29-03-08.
FERNÁNDEZ QUINTI, Daniel, (2008), "La apuesta, al transporte público", Clarín, 16-03-08.
INFOREGIÓN, (2008), "Cristina anunciará obras para el ferrocarril Roca", 2008-03-11 00:00:00.
INFOREGIÓN, (2008), "La basura fue el tema central de la reunión de intendentes en la FAM", 2008-03-11 00:00:00.
INFOREGIÓN, (2008), "Pérez se reunió nuevamente con Larreta, El jefe de Gabinete bonaerese y su par porteño mantuvieron un encuentro esta tarde para definir "la agenda conjunta en materia de desarrollo social", 2008-03-18 00:00:00.
KRAVETZ, Diego, (2008), "Kravetz hizo su balance de la gestión PRO", Noticias Urbanas, 30-04-08.
MARTINEZ, Tomas Eloy, (2008), "Sin lugar para los débiles / HIGHLAND PARK, N. J.", La Nación, 2008
Mc CARTHY, Cormac, (2008), "No es país para viejos", Editorial Debolsillo, Buenos Aires, enero de 2008.
PIREZ, Pedro, (¿?), "Expansión territorial, privatización y fragmentación en la configuración metropolitana de Buenos Aires", Observatorio das Metropoles.
ROCHA, Laura, (2008), "Quieren reemplazar las bolsas plásticas también en la Capital / Por envoltorios que sean biodegradables", La Nación, 16-03-08.
ROSSI, Antonio, (2008), "Arrancan anuncios de obras en el Roca, el Sarmiento y el San Martín / El primer paso será el martes, al licitar la electrificación del tren a La Plata", Clarín, 9-03-08.

Buscando "la brújula dorada" en el AMBA

2008-02-01T13:54:00.000-08:00

Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral en Buenos Aires I Por Artemio Pedro Abba

Publicado en Café de las Ciudades, revista 64, febrero de 2008

Como mundos paralelos de oscuras geografías de ficción, los fragmentados territorios metropolitanos de la Gran Buenos Aires (como denomina la Fundación Metropolitana a la Aglomeración Metropolitana de Buenos Aires) no han logrado en más de 100 años de historia concertar políticas integradoras de una realidad común. Cuando en la campaña electoral reciente los candidatos metropolitanos expresaron intenciones de trabajar alrededor de una agenda común metropolitana, parecían haber accedido al aliétometro (nombre que adopta "La brújula dorada" en la película dirigida por de Chris Weitz, con guión del mismo y de Philip Pullman, autor del libro original) que, en la película citada, le permitía a Lyra, la protagonista, atravesar con una mágica transversalidad esos tangenciales territorios paralelos.

Estos candidatos (que se denominan metropolitanos en este artículo, porque se postularon para cargos con base territorial en la región urbana de Buenos Aires: los ejecutivos y legislativos del Nivel Nacional y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los correspondientes al Ejecutivo Provincial y a los cargos Legislativos correspondientes a la Primera y Tercera Secciones Electorales) mencionaron la existencia de un listado de temas fundamentales, pasos necesarios para la estructuración y desarrollo urbano de la aglomeración. El AMBA necesita que las jurisdicciones que la integran afronten conjuntamente la problemática de las urbanizaciones cerradas y las nuevas centralidades, el sistema de salud, el transporte y la movilidad (Puertos, Aeropuertos, transporte público, autopistas, etc.), las políticas ambientales y de prevención y reducción de los riesgos de inundación. Se mencionaron futuros acuerdos para implementar posibles soluciones, muchas de ellas, ya estudiadas y con proyectos avanzados, que deberían ser objeto de alianzas interjurisdiccionales durante el actual período de gobierno.

Esa repentina y esperanzadora lucidez de los candidatos puede atribuirse a un nuevo contexto, presente hoy, en el AMBA:

la creciente deuda social acumulada en la región
la ascendente interjurisdiccionalidad de un asentamiento humano que se expande anexando nuevos ámbitos institucionales
el importante rol político alcanzado por los Municipios conurbados
la madurez institucional, después de pasados casi 10 años de su constitución como tal, de la autónoma Ciudad de Buenos Aires
y el aumento del rol el que Estado busca tener en la redistribución de ingresos en un contexto de crecimiento económico sostenido
Pero sorpresivamente, los discursos de las ya autoridades se fueron limitando progresivamente a discusiones "chovinistas" desde los supuestos intereses de cada jurisdicción, enfrentándose en vanas peleas en las que salen perdiendo los habitantes de esta maltratada región urbana. Tal como puede observarse en el Cuadro Nº 1, se pasa sin anestesia del verde al rojo y nuevamente al amarillo (dándole un sentido cromático a la transformación de las relaciones), en un contexto de fuertes vaivenes políticos en menos de dos meses.

No parece de este siglo pensar en un sistema de salud pública "calificado" según origen de los enfermos como plantea el Ministro de Salud de la Ciudad de Buenos Aires (que trae el triste recuerdo del voto calificado) ni tampoco parecen conducentes los "aprietes", del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires a los habitantes de una jurisdicción urbana insular, que no cuenta con tierras para enterrar los residuos, con patear abruptamente el tablero de la gestión de residuos urbanos hoy vigente que se basa en el relleno sanitario.

La Lic. Aulicino, en un reciente artículo, describe la problemática de la salud metropolitana como la tendencia a una segmentación cada vez más profunda de la oferta según niveles socioeconómicos (sectores público estatal, obras sociales y privadas y prepagas) y de las dificultades para su integración. Pero planteaba también que un primer paso posible es sistematizar la oferta pública en esta "mancha urbana" que necesita de perentorias medidas consensuadas (AULICINO, M., 2008). Una estrategia efectiva sería concertar un sistema de salud integrado entre la ciudad autónoma, que posee los establecimientos de más alta especialización y dotación, hoy desbordados, con establecimientos intermedios en el territorio provincial que puedan captar parte de la demanda y jueguen un rol de derivación más racional.

En materia de residuos sólidos urbanos (RSU) según dice el experto en la temática Francisco Suárez, la metrópolis pasó por cuatro momentos: 1) alejar los residuos de la ciudad y volcarlos en huecos, zanjas o áreas anegadizas, 2) definir un área de escala suficiente al sur de la ciudad como vaciadero concentrado alejado del centro, y 3) cuando el aumento del volumen obliga a la reducción se pasa por dos etapas: la incineración y luego el relleno sanitario, vigente aun hoy (SUÁREZ, F. M., 1998). Después de 30 años de aplicación, este último procedimiento ha sido implosionado, sin solución a la vista, por un nuevo marco social y económico que puso en crisis el sistema de enterramiento indiscriminado de los residuos del CEAMSE.

La temática ambiental también introduce una escala que supera los límites de la Avenida General Paz, inevitable para el tratamiento de muchos de los temas cruciales para el futuro de Buenos Aires. Ese desafío plantea la gestión, hoy en crisis, de la ya mencionada cuestión de los RSU, sumándose la recuperación de la Cuenca Matanza – Riachuelo (hoy una cloaca a cielo abierto), prevenir y mitigar situaciones de alto riesgo tecnológico como el Polo Petroquímico, instalaciones de Energía Atómica, etc.

Hoy (con esa contradicción heredada entre niveles de interjurisdiccionalidad y formación de institucionalidad metropolitana) pareciera que prima una pendularidad que no parece lógica, tratándose de cuestiones estructurales que requieren una visión de largo plazo para encarar la agenda de temas ampliamente reconocidos como metropolitanos. Lo que mas sorprende es que antes de las elecciones se escuchó de la boca de los candidatos en la Ciudad Autónoma, la Provincia de Buenos Aires y la Nación plantear la vocación de reunirse con disposición al armado de una gestión concertada (ver Cuadro Nº 1).

Morfología y funcionamiento de la materia oscura metropolitana

Como una ficción que evoca la compleja realidad interjuriscionalidad y la zozobrante gobernabilidad metropolitana, el citado filme de Weitz cuenta la historia de fantásticos mundos paralelos, basada en la primera parte de la trilogía literaria de Philip Pullman que el denomina "materia oscura" (un elemento invisible que ocupa el 85% del universo y en torno al cual se constituyeron las galaxias; un equipo de 70 científicos europeos, estadounidenses y japoneses creó el primer mapa detallado y en tres dimensiones de la "Materia Oscura"), que fue abordada asimismo desde la ciencia (ver Figura 2). Pareciera que aquí en el AMBA, esa "materia oscura" de la política nacional, los tiempos están cambiados y la discusión de las políticas metropolitanas, que no se profundizó en la previa lucha electoral, entorpece ahora, llegada la etapa de la gestión, cuando se deben buscar puntos en común (que los hay, y muchos) la tarea de gobernar un territorio complejo y en crisis como el del área metropolitana de Buenos Aires.

En un clima de desconfianzas recíprocas entre los actores institucionales involucrados, ya una vez asumidas las nuevas autoridades, la mención de las prioridades metropolitanas parece ser una sucesión de "aprietes" mutuos entre los funcionarios porteños y bonaerenses. Este menú de temas, que pudo ser el preciado camino dorado para alcanzar las políticas de Estado Metropolitanas para los próximos 20 años, se ha convertido en una sucesión de encendidas batallas verbales que van minando las posibles acciones comunes, mirado con aparente complacencia desde el espacio nacional.

Pero esta dificultad, presente en el AMBA, es uno de los desafíos que enfrenta el mundo contemporáneo: la gestión de las áreas metropolitanas. Estos mega asentamientos humanos en los que vive una parte muy importante y creciente de la población mundial y en los que están instalados los principales componentes del poder de decisión del planeta, no han encontrado, salvo raras excepciones, formas de institucionalidad que posibilite su gobernabilidad.

Un aspecto crucial de esta cuestión es su naturaleza interjurisdiccional, que no se ajusta a la armazón jurídico-administrativa de los Estados Nacionales. En el caso de Buenos Aires esto salta a primer plano cuando, debido al "pudor ambiental" suscitado por controversias por el manejo de recursos compartidos con países vecinos, se intenta abordar, considerando su interjurisdiccionalidad, la problemática de la cuenca del Riachuelo, tan vieja en su ominosa presencia como la propia formación de la metrópolis (ABBA, A. P., 2006_a).

Un intento provisorio de mensurar la complejidad institucional metropolitana muestra la forma geométrica con que crece históricamente a medida que la ciudad se expande físicamente. Y como esa complejidad, medida por el tipo y grado de interjurisdiccionalidad, pone enormes condicionamientos para el abordaje de los problemas compartidos. En el caso del AMBA el Tipo de Interjurisdiccionalidad alcanza el Grado IV, máximo considerando el ámbito nacional, y el Nivel de Interjurisdiccionalidad 3 y 10, considerando la población involucrada y la superficie respectivamente. Pero lo mas significativo de la cuestión es que se observa como estos indicadores han evolucionado hacia una creciente complejidad, coexistiendo con unos de los momentos de la historia del AMBA de menor nivel de creación de políticas comunes, es decir en los niveles mas bajos de formación de institucionalidad metropolitana (ABBA, A. P., 2006_a).

El planteo sostenido en el artículo citado es que la gestión metropolitana constituye un prolongado proceso de construcción de institucionalidad que debe acumular todos los avances históricos que reconocieron su complejidad intrínseca. Este largo camino debe, por ese motivo, basarse sobre sólidas bases conceptuales que permitan la sumatoria de los sucesivos fragmentos de institucionalidad alcanzados.

El elevado nivel de interjurisdiccionalidad y el bajo nivel de formación de institucionalidad han estimulado, en las últimas décadas, un funcionamiento de creciente irracionalidad en la gestión de los recursos destinados al área metropolitana de Buenos Aires. La ineficiencia e ineficacia alcanzaron niveles impensados, dado que las iniciativas encaradas en los ’90 apuntaban a corregir deficiencias de las administraciones supuestamente burocráticas que la antecedieron.

En realidad estas reformas de muy baja transparencia, permitida por un diseño institucional en el que las instituciones reguladoras nacieron cooptadas por las empresas concesionarias o para-estatales, escondieron altos niveles de corrupción. Téngase en cuenta solo algunos de los ítems de recursos supuestamente volcados en la dimensión de la materia oscura (o de la "caja negra" -se utiliza el término en su acepción sistémica, no en cuanto a su uso en la tecnología de seguridad aeronáutica), que no lucieron como era esperable en mejorar la calidad de vida de la población:

entre 1991 y 1995 la Ley de creación del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense dispuso que la Provincia de Buenos Aires recibiría 650 millones de pesos anuales (el flujo efectivo fue de 208 en 1992, 427 en 1993, 587 en 1994 y 624 en 1995 -DANANI, CHIARA y FILC, 1997), fundado en que la problemática social concentrada en el Gran Buenos Aires era nacional y que la provincia no podía resolverla con su menguada coparticipación (la Ley 23.548, que restringe el porcentaje asignado a la Provincia, fue sancionada en enero de 1988);
al "privatizarse", la extensión de los ferrocarriles nacionales era de 27.600 Km. (contra 47.000 en 1948, cuando se "nacionalizaron" los ferrocarriles), de los cuales se utilizaban alrededor de 7.000, según la Comisión Nacional Salvemos al Tren, y manteniendo los 110.000 agentes en todo el país (en determinado momento prácticamente ocupó al doble); costaba 350 millones de pesos al año (en plena convertibilidad, con una relación de la divisa argentina respecto al dólar de uno a uno). En el 2003, si bien dicho aporte no se había modificado permanecían apenas 16 mil empleados y el estado de los ferrocarriles en el AMBA muestra escasa inversión en la mayoría de las líneas.
A inicios del 2005, cuando se discutía la renovación de la concesión con Aguas Argentinas, el presidente del ETOSS, Alejandro Lavado, aseguraba que la empresa tendría que invertir entre 800 y 900 millones de pesos "para que la concesión esté a la altura de lo que imaginó la privatización a principios de los ‘90" (que entre otras obras importantes incluía una planta de tratamiento de residuos cloacales, nunca ejecutada, en Berazategui).

Lyra Balacqua, la heroína de la brújula dorada, recorre un largo camino para lograr que uno de los pueblos que habita los mundos paralelos de la "materia oscura" consiga acceder al "Libre Albedrío" que le negaban sus autoritarios gobernantes. La formación de una institucionalidad metropolitana que avance hacia formas de gestión que permitan la adopción de políticas de Estado Metropolitanas, concertadas entre la Nación, la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, es también un objetivo que requiere un largo y difícil peregrinaje que por momentos parece imposible consumar.

El restablecimiento de un fuerte rol del Estado en la vida social y económica del país, sin embargo, permite retomar las herramientas de la planificación, dejadas de lado desde los ‘70 en el país, frente a la legitimación salvaje del mercado como estructurador de la realidad. Este nuevo contexto reivindica esfuerzos poco valorados que se vinieron desarrollando trabajosamente pero con escasa incidencia en las decisiones en las últimas décadas.

La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires acaba de aprobar en primera instancia, con bajísimo eco de la prensa, el Documento del Plan Urbano Ambiental, que inicia un proceso de doble lectura que incluye una Audiencia Pública y un segundo tratamiento parlamentario (ABBA, A. P., 2008). Pieza jurídica fundamental, segunda norma en jerarquía legislativa después de la Constitución de la Ciudad, en la que se plantean los lineamientos estructurales para la ciudad y su relación con el contexto metropolitano.

Por su parte la Provincia de Buenos Aires desarrolló durante los últimos 2 años unos Lineamientos Estratégicos de la Región Metropolitana de Buenos Aires que constituyen un aporte ineludible en la construcción de consensos interjurisdiccionales. En ellos se plantean iniciativas de inevitable consideración a la hora de elaborar estrategias para diferentes escenarios que puede enfrentar en la región en el futuro.

Por otra parte, los organismos de control de gestión también reconocen la inevitabilidad de encarar políticas relacionadas de los Estados nacional, porteño y bonaerense. En 2007, en una reunión organizada por la Auditoria General de la Ciudad, Matías Barroetaveña, entonces titular de dicho organismo, y Juan Manuel Abal Medina, subsecretario de Gestión Pública en Nación, daban su parecer sobre las políticas interjurisdiccionales. (SHAERER; L, 2007). Barroetaveña planteó lo importante que resultan las políticas enlazadas con el Estado nacional y bonaerense, por ejemplo el tema de la basura, para finalizar manifestando que, "las discusiones entre funcionarios de distintas jurisdicciones son muy difíciles porque perduran las relaciones autistas entre jurisdicciones". Abal Medina, por su parte planteó que "la interjurisdicción no es una opción sino una necesidad, no verlo es suicidarse. El mundo se globaliza y no acordar con el vecino demuestra el fracaso de la política".

Pareciera que la clave está en la mirada regional, la gestión planificada de las acciones y la transparencia y el control social del manejo de los recursos. Un instrumento posible que puede permitir esa aproximación metropolitana dentro de los marcos de la organización federal del Estado Argentino, que no admite ningún nivel político por fuera de los Estados Provinciales (la posibilidad de crear regiones introducida en la reforma constitucional de 1994 está limitada a la finalidad de desarrollar conjuntamente acciones tendientes al desarrollo económico o social, pero no permite crear unidades políticas nuevas), es la conformación de un Subparlamento Metropolitano que constituya el marco para la formulación de las políticas de estado regionales, (ABBA, A. P., 2006_a). El virtual Parlamento Metropolitano, al que se hacia referencia al comienzo de la nota por sus responsabilidades territoriales, consta de 93 diputados (cuya elección no discrimina territorialmente los espacios intra-provinciales de representación, constituye una lista única para cada provincia), 60 por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 33 por la Provincia de Buenos Aires (los correspondientes a las Secciones Electorales 1ra y 3ra, ver Gráfico Nº 1), pero se reducirían a 43 si se adoptara un criterio de proporcionalidad (si se tomara en cuenta el número de electores resultarían 43 representantes -10 y 33, por la CABA y PBA respectivamente, considerando 1 diputado cada 298 habitantes). Ese cuerpo legislativo metropolitano, por origen, con la cooperación de los organismos de control correspondientes, debe rendir cuentas a sus representados sobre la formulación y el cumplimiento de políticas de Estado metropolitanas y sobre el destino de los fondos manejados en el área, que en las últimas décadas ha sufrido una fuerte desinversión en materia de infraestructura y equipamiento básico para el hábitat público de este asentamiento humano.

Existen problemas barriales y municipales (o comunales en el caso de la Ciudad de Buenos Aires), existen problemas provinciales o nacionales, construyéndose en correspondencia con esos niveles y formas institucionales que los contienen y buscan su resolución. Pero las transformaciones socio-territoriales producidas en el último siglo han originado nuevos espacios de desenvolvimiento de los asentamientos humanos que quedaron huérfanos de institucionalidad (ABBA, A. P., 2006_b).

La dimensión metropolitana, que relaciona transversalmente en la dimensión territorial todos los niveles institucionales del sistema de gobierno, como esos mundos paralelos imaginados por Pullman en la materia oscura, es una presencia que, si bien comienza a ser visualizada en el momento previo de la conceptualización y el planeamiento, no encuentra un andarivel transitable en la etapa mas avanzada y concreta de la gestión.

Y, tal como sostiene Pedro Del Piero, presidente de la Fundación Metropolitana: "Son cuestiones que es imposible resolver desde los distritos o una única jurisdicción. O las resuelven juntos -quienes corresponda- o no las resuelve nadie. Además, son decisiones que exigen planeamiento estratégico participativo por la complejidad que tienen en recursos, regulación y poder de policía, y por tener fuerte impacto en la capacidad de soporte ambiental del territorio y la calidad de vida de presentes y futuras generaciones" (DEL PIERO, P., 2008).

En estos días se observa al Jefe de Gobierno porteño concentrado en una absorbente pelea con los sectores gremiales de la ciudad y al Gobernador bonaerense abrumado por disputas internas de sectores de su propio partido, que vienen minando su capacidad de gestión. Esas urgencias son los nubarrones que por el momento parecen ocultar las promesas de la formulación conjunta de políticas de Estado Metropolitanas, una aparición recurrente de la materia oscura metropolitana.

Sin embargo, todavía en el marco de los vaivenes comentados, resulta alentador que, como resultado de las últimas reuniones interjurisdiccionales, se dieran pasos firmes en la dirección de trabajar conjuntamente. La unificación del registro de infractores de tránsito de Capital y Provincia, por un lado, y la reunión especial del CEAMSE con participación de funcionarios del mas alto rango de ambas jurisdicciones (y que se haya manifestado expresamente que se buscan soluciones para los próximos 20 años) son dos gestos concretos que hacen pensar que el Área Metropolitana puede haber recuperado, esperemos que sin retrocesos, la Brújula Dorada.

Medición Coyuntural de Buenas Prácticas de Gestión Metropolitana (MC bpgm)

2007-09-01T16:16:00.000-07:00

Por Artemio Pedro Abba

XXIII Jornadas si+morf y Quinto Encuentro Regional de Investigación

Centro de Investigación Hábitat y Municipio CIHaM / FADU/UBA

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo – Pabellón III – Ciudad Universitaria

Introducción

Con la convicción de que todos los días se está “construyendo metrópolis”, ese género de asentamiento humano concentrado de hiper talla y complejidad en el que viven y trabajan una importante porción de la población mundial, es que se ha encarado el análisis coyuntural de la institucionalidad metropolitana. Se sostiene en este trabajo que en cada decisión, en cada emprendimiento que los metro-habitantes adoptan, fundamentalmente aquellos actores cuyas actuaciones (valga la redundancia) mas impactan sobre la sociedad, se está incidiendo sobre uno de los aspectos mas significativos de la fragilidad de las grandes ciudades: su vulnerabilidad institucional.

Es que, si bien ese espacio, al que se denomina habitualmente como metropolitano, es difícil de percibir (porque constituye un agregado de diferentes jurisdicciones y ámbitos de vecindad o civilidad que se construye casi imperceptiblemente durante prolongados ciclos históricos) va acumulando patologías de difícil o imposible recuperación de no ser diagnosticadas y tratadas como una totalidad.

Las instituciones académicas e institutos de investigación abocados al estudio de la problemática metropolitana debieran ocupar un rol mas activo en el día a día de la gestión. Se trata de la medición de las situaciones de coyuntura que muestran las actitudes de los actores institucionales metropolitanos a la hora de enfrentar las cuestiones comunes o interjurisdiccionales con sus avances y retrocesos.

Entendiendo por buenas prácticas de gestión metropolitana a aquellas actuaciones, de los diferentes niveles de jurisdicción involucrados, que contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad metropolitana (IM). Se trata de la identificación y valoración de las acciones encaradas que agregan institucionalidad a los procedimientos que actúen sobre una problemática de carácter interjurisdiccional.

Puntos básicos de la institucionalidad metropolitana (IM)

Las áreas metropolitanas constituyen un caso particular de las formas de adaptación de las actividades humanas mas concentradas en el territorio. Entendiendo esa especial configuración de los asentamientos humanos como resultado de la relación diacrónica y sincrónica sociedad-naturaleza.

La población y las actividades establecen una interacción biunívoca con el soporte físico que permite una apropiación de los recursos del territorio en función de las demandas que, en las diferentes etapas de la evolución de la sociedad, se van manifestando. Este proceso de adaptación requiere la incorporación de instalaciones físicas transitorias y permanentes que modifican el medio natural originario.

Se trata del llamado proceso de antropización que incorpora un componente físico artificial el “medio construido” (suma de infraestructuras y equipamientos construidos por el hombre), al medio físico natural. La resultante de esta transformación es el medio natural modificado, que configura un territorio adaptado para las diferentes actividades humanas y al que se denomina medio bio-físico.

En una primera fase del desarrollo territorial la distribución e importancia de los asentamientos humanos tienen una explicación fundamental en la localización de los recursos naturales explotables y sobre los que existe demanda. Sin embargo en las fases posteriores la existencia del soporte bio-físico constituye en sí misma un recurso que atrae la localización de actividades y población, situación que explica el proceso metropolización que fue funcional al modelo de desarrollo del país.

Cualquiera sea el concepto utilizado (aglomerado, región funcional, zona metropolitana, etc.) para delimitar el Área Metropolitana de Buenos Aires se recorta un fenómeno socio-territorial de un enorme peso específico al interior del sistema nacional de asentamientos humanos. Si bien su rol de “primacía” viene cayendo desde 1970 (de 36,11 a 33,25) la población superó los 12 millones y creció en casi 70 mil habitantes por año en el último período intercensal lo que da una dimensión de la problemática en cuanto a los empleos, bienes y servicios necesarios para su sostenibilidad, (ABBA, A. P., 2006-1).

El hecho de que las sucesivas etapas de desarrollo económico del país durante la formación de la actual metrópolis (modelo agroexportador y de industrialización sustitutiva) hallan encontrado funcional la aglomeración de actividades de acopio, elaboración, comercialización (tanto externa como interna) y consumo provocó un crecimiento del asentamiento que superó las previsiones institucionales en materia límites territoriales (anexión de los partidos de Belgrano y Flores en 1887). La ciudad que mutada en metrópolis se expandió y densificó superando los límites municipales y atravesó los límites provinciales, convirtiéndose en un área urbana multijurisdiccional de alto grado de complejidad que no encontró formas de institucionalización en el marco de la organización federal del Estado argentino.

La evolución metropolitana en relación al sistema nacional de asentamientos humanos fue configurando una matriz territorial endógena muy integrada se caracteriza centralmente por:

- Constituye un asentamiento humano de 13 millones de habitantes de alta intensidad de uso y ocupación del suelo y con un alto nivel de complejidad de actividades, y una fuerte integración funcional.

- El territorio sobre el que se instala este asentamiento, que puede considerarse un sistema semi-cerrado, no constituye una unidad político administrativa y por el contrario presenta un altísimo nivel de interjurisdiccionalidad.

- Su funcionamiento relaciona actividades y territorios de diferentes jurisdicciones y los flujos de personas, bienes e información atraviesan con ritmos diarios los límites entre las unidades jurídico – territoriales.

Apoyándose en la existencia de estudios que han avanzado sobre el estado de situación estructural de la IM (PIREZ, P., 2004, BADIA, G, 2005, ABBA, A. P., 2006 y CICIONI, DIÉGUEZ, TIMERMAN, 2007, PÍREZ, P. y LABANCA, F., 2008), se propone una mirada que apunte a un seguimiento de los comportamientos mas casuísticos que permitan identificar lo que se podrían denominar “buenas prácticas de gestión metropolitana”. Es una manera de acompañar y fortalecer aquellas iniciativas que constituyan aportes en relación a la formación de IM.

- Los problemas de funcionamiento del asentamiento humano pueden estar contenidos en una única jurisdicción o involucrar a mas de una de ellas, determinando distintos niveles de complejidad de los mismos.

- Las unidades político-administrativas existentes no se ajustan espacialmente a un alto porcentaje de las problemáticas que tienen que resolver. Se requieren para ello la creación de instancias interjurisdiccionales que faciliten la resolución. En su ausencia son cumplidas por las unidades jurídico-territoriales que las contienen pero son un recorte tampoco coincidente con el espacio de los problemas planteados.

Partiendo de una perspectiva histórica del Estado Nación, como forma particular de la organización del poder político y de la vida social ligado al desarrollo de la economía capitalista, Carlos Vilas sintetiza la existencia de dos dimensiones básicas en el estado moderno: “La primera se refiere a él como expresión institucional de las relaciones de poder y de principios de legitimación, es decir la dimensión típicamente política del Estado. La segunda dimensión es eminentemente operativa: lo que usualmente se denomina administración pública o gestión pública” (VILAS, C. M., 2001, pag. 2)

“En términos políticos puede definirse al Estado, de manera muy sucinta y por encima de sus muchas variaciones, como la unidad suprema de decisión respecto de la población de un territorio…. La segunda dimensión del Estado es operativa, y se refiere a las capacidades de gestión. Es esta una función derivada de la anterior, en la que el Estado define y ejecuta cursos de acción, y extrae y asigna recursos en función de objetivos referibles al núcleo de su politicidad” (VILAS, C. M., 2001, pág. 3).

Desde esa perspectiva se puede diferenciar dos niveles en el gobierno del territorio metropolitano: las cuestiones decisionales y las cuestiones operativas. Puede afirmarse desde ese abordaje que no existe un espacio político metropolitano en el cual se acuerden o se alcancen decisiones políticas para la problemáticas existentes en su territorio y las funciones de administración se desarrollan en forma fragmentada y sin coordinación en los diferentes niveles institucionales que ejercen competencias en el territorio.

Desde el procesamiento de la fase operativa de la cobertura de dichas problemáticas (administración y/o gestión y/o gerenciamiento). Estas se resuelven según algunos de los niveles enunciados: Nación, Provincia, Municipal o Interjurisdiccional:

- Las decisiones políticas las adoptan los niveles políticos de cada gobierno al interior de los cuales se insertan los niveles operativos mencionados.

- Como contrapartida aparecen oficinas o direcciones metropolitanas dentro de los Ministerios o Secretarías fragmentando sectorialmente lo metropolitano y sin la existencia de niveles de coordinación de esa problemática.

- Otros ejemplos de interés son:

▪ los residuos con una ley interjurisdiccional que ya contiene el consenso público ni la legislación (Basura 0) promulgada en la Ciudad y la Provincia

▪ otro caso es AySA, una ley de casi preferencial aplicación en la metrópolis, pero fue sancionada por un parlamento de La Nación.

Análisis Coyuntural de la IM

En el día a día de las decisiones e iniciativas que van asumiendo los actores gubernamentales y no gubernamentales que actúan en las jurisdicciones involucradas en la “Gran Buenos Aires” se juega la adopción de mecanismos de gestión de tipo interjurisdiccional mas idóneos que van sumando a la construcción de la IM. Para lo cual se propone una forma de abordar las actuaciones de los actores públicos y privados que inciden en la problemática de la Gran Buenos Aires desde esta perspectiva que se ha denominado Análisis Coyuntural de la IM. Que de manera mas llana intenta mirar la construcción y ejecución de las políticas públicas mas allá de las limitaciones estructurales por todos conocidas (fuerte interjurisdiccionalidad y bajo nivel de coordinación inter-institucional), por su contribución a la institucionalidad.

A través del registro sistemático de los eventos tocan las problemáticas metropolitanas y su análisis cualitativo se intenta indagar el signo que adquieren desde esta perspectiva. Así surgen temas protagónicos y emblemáticos durante el período analizado y como se colocan los diversos actores frente a ellos y la evolución en el tiempo de los mismos.

Existiendo una amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito metropolitano (transporte, medio ambiente, salud, seguridad, etc.) es inevitable que los actores públicos y sociales constantemente tomen decisiones, realicen acciones, emitan opiniones sobre ellos, entren en conflicto con otros actores, etc. Las actuaciones en esos campos específicamente metropolitanos inciden en la institucionalidad actual de la gestión de los mismos, produciendo modificaciones, marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores frente a las mismas.

Estos hechos toman estado público, de acuerdo a su grado de importancia, al ser registrados por los medios de comunicación. Este trabajo trata de medir las contribuciones a la formación de IM efectuada por los actores institucionales metropolitanos, de acuerdo a lo registrado en los medios gráficos nacionales y regionales, en un período determinado de tiempo.

El objeto de la investigación es evaluar la dinámica e importancia de los avances o retrocesos producidos en los sectores de la gestión o en su conjunto, identificando quienes son los actores protagonistas de tales cambios. Y simultáneamente, observar las actitudes de dichos actores respecto de la IM.

Partiendo de un estado de situación de los niveles de institucionalidad existente por sectores definidos (Interestatal según subpoderes, Intermunicipal, otros) se intenta la elaboración de indicadores de contribución a la institucionalidad metropolitana de los que se pueda hacer un seguimiento trimestral o semestral según los casos y que su difusión coopere para el alcance de las denominadas mejores prácticas institucionales.

El indicador propuesto contempla contribuciones a nivel:

- Interestatal (Nación, Provincia y Ciudad de Buenos Aires) con subíndices a nivel de los ejecutivos, los cuerpos legislativo y judiciales.

- Intermunicipal.

- Organizaciones no gubernamentales.

- Medios de comunicación.

- Otros

Se proponen como ejemplos de este tipo de mirada los análisis de las iniciativas post-electorales en el ámbito metropolitano en base a la información publicada en medios gráficos de difusión de nivel nacional y local (ABBA, A. P., 2008-1, ABBA, A. P., 2008-2, ABBA, A. P., 2008-3 y ABBA, A. P., 2008-4). Este abordaje permite además de detectar el juego de los actores institucionales, recuperar aquellas iniciativas que sean más trascendentes por su valor frente a la necesidad de resolución de las cuestiones condicionadas por su fuerte interjurisdiccionalidad. Este procedimiento pone a disposición de las diferentes jurisdicciones de modelos de buenas prácticas metropolitanas y los mecanismos para los casos replicables de formas de cooperación horizontal, interjurisdiccional e intersectorial.

La identificación de temas con mayor protagonismo en el período analizado, algunos “viejos conocidos” ( RSU) de la Agenda Metropolitana, y otros “emergentes” (antenas de telefonía celular) de la dinámica propia del fenómeno urbano contemporáneo, del que las áreas metropolitanas son un termómetro de avanzada en sus beneficios y perjuicios. Sobre los temas destacados por su contribución a la institucionalidad metropolitana se efectúa un seguimiento preferencial y continuo durante el período.

Redes de Infraestructura (Transporte, Agua y Saneamiento), Salud, Recursos hídricos, Desarrollo Social, Medio Ambiente, etc., surgen como temáticas naturales de la Agenda Metropolitana. Entre ellos se han seleccionado dos Residuos Sólidos Urbanos y Antenas de Telefonía Celular por la importancia que adquieren en el período y las particulares características que cada uno de ellos adopta.

Un Clásico de la Agenda Metropolitana: la recolección, tratamiento intermedio y disposición de los residuos sólidos urbanos

Fue el tema predilecto, entre una nutrida Agenda Metropolitana, de los candidatos a jefes de gobierno, y en lo inmediato a la asunción, de la Ciudad y la Provincia. Cristaliza en poco tiempo en un acuerdo de trabajo conjunto (pese a los diferentes colores políticos) y en el ámbito del organismo intergubernamental existente (CEAMSE) para alcanzar un plan para los próximos 20 años.

Luego la negociación entra en un cono de sombra, pareciera que por factores contextuales, que se extiende por 6 meses, a pesar de la promesa de llegar a una solución en 45 días, pero es seguido atentamente por el Análisis de Coyuntura como por importantes medios de comunicación que ya han registrado el tema como parte de una Agenda Metropolitana.

La vulnerabilidad institucional de la Gran Buenos Aires se sintió durante los oscuros tiempos vividos en el primer semestre del año, con una turbiedad que tuvo consecuencias muy graves para el funcionamiento metropolitano (conectividad fuertemente reducida, contaminación del aire, accidentes, falta de insumos, etc.) sin que hubiera una reacción conjunta de los teóricamente responsables de la prevención y reducción de dichos riesgos. Solo hubo coordinación en la emergencia entre Nación y las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe (Diario Hoy de La Plata 20/04/08). Esta circunstancia se extendió a la mayoría de los sectores de la gestión de problemáticas metropolitanas en un período particularmente negativo, al interior y más allá de los dinámicos límites del AMBA.

En ese contexto se generó una polarización que atravesó la organización socio-productiva-institucional del país. La débil institucionalidad metropolitana no podía quedar exenta del conflicto dominante alrededor de las retenciones agropecuarias. En ese contexto, los actores institucionales implicados, tironeados por las tensiones derivadas del conflicto principal, y sobre todo aquellos que tienen mayor exposición pública, debieron adoptar actitudes de compromiso que dejaron en un segundo y distante plano las cuestiones de la Agenda Metropolitana, (INFO-REGION, 2008_2 y 2008_3).

Cuando, finalmente, se despejan las circunstancias de contexto rápidamente se “alumbra” el acuerdo conjunto que define: nuevo canon y cooperación en la resolución de nuevas plantas de transferencia y sitios de relleno sanitario, y en el marco de la disminución del volumen de basura a tratar por la aplicación de políticas progresivas de reciclado. De cualquier manera la complejidad del tema dejó aun sin resolver, o sin explicitar, algunas cuestiones de las que se señalan a modo de ejemplo:

- como la Ciudad resuelve la ecuación: nuevo contrato de recolección, Ley Basura 0 y participación de los cartoneros
- como la Provincia define las cuestiones de transferencia y relleno en el marco de una política de ordenamiento y desarrollo territorial acordada con los Municipios

Las nuevas tecnologías impactan el espacio metropolitano

Más margen de movimiento, en el escenario de polarización antes mencionado, tuvieron aquellos actores menos protagónicos en el escenario político nacional, quienes concretaron quizás los hechos más destacables del período finalizado. Desde movimientos de ONGs, vecinos autoconvocados y espacios locales y vecinales, se contribuyó a formar algunos rasgos de institucionalidad en temas de importancia metropolitana

Desde el territorio el protagonismo de las ONG y los Municipios incorporaron a la Agenda Metropolitana la cuestión de las antenas de telefonía celular (que se suman mas que proporcionalmente a las existentes de radiodifusoras, etc.) y su impacto para los habitantes urbanos. Un caso testigo es el opinable tema de las antenas de telefonía celular, que las empresas vienen instalando en un contexto de “anomia” que no es aceptado por la población afectada.

La irregularidad del montaje de las mismas y la crónica de operaciones efectuadas en horas de la noche para pasar desapercibidas, desataron una ola de protestas de los vecinos que cuestionaban los posibles efectos negativos sobre la salud de la población (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_1). Los Autoconvocados de diferentes barrios lograron la clausura por parte de los Municipios de un importante número de antenas, la mayoría instalada en forma clandestina, que podrían causar impactos negativos sobre la salud de la población.

En el caso de los vecinos autoconvocados en varios Municipios del Conurbano, lograron la clausura y en oportunidades la desinstalación de las antenas. Pero lo interesante es que avanzaron sobre la cuestión convocando primero a los actores locales (intendentes, funcionarios, concejales, etc.) y también a expertos y responsables del tema del nivel intermunicipal, provincial y nacional (Comisión Nacional de Comunicación -CNC-, Comisión Nacional de Energía Atómica, Responsable de Radiofrecuencias y Telefonía Celular de la Defensoría del Pueblo de la Nación, CONCOSUR, Universidad Nacional de Quilmes, Cámara de Empresas de Telefonía Celular -CICOMRA-, el Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible -OPDS-, y la Secretaría de Medio Ambiente de Quilmes).

La inquietud es tomada por funcionarios municipales y miembros de los Consejos Deliberantes y también llega al COMCOSUR en un intento de unificar criterios a escala regional. El mayor avance se registró en el Municipio de Quilmes (jurisdicción donde según palabras del propio Intendente existen 171 antenas y solo 9 están legalizadas), impulsado por los vecinos autoconvocados de Don Bosco. El Consejo Deliberante del mencionado Municipio ha elaborado un Proyecto de Ordenanza que plantea las restricciones que deben tenerse en cuenta para la instalación de las antenas.

Pero este avance está en sintonía con otros Municipios de la zona sur y el propio COMCOSUR (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_3), y se desprende de esto la necesidad de un abordaje metropolitano para la correcta inserción de estas nuevas tecnologías en el ordenamiento territorial a nivel local y regional. La cuestión queda instalada en la Agenda Metropolitana y está siendo tratada a nivel normativo en el ámbito de los Consejos Deliberantes de los Municipios afectados

Conclusiones

La confirmación de la vulnerabilidad institucional metropolitana que los estudios estructurales previos han señalado son casi un punto de referencia para este análisis. Los fragmentos de Metrópolis encontrados son más los restos agonizantes de intentos pretéritos, en el mejor de los casos agotados, que herramientas fundantes de gestión.

Abordando la cuestión desde el análisis coyuntural, se destacan dos temas dentro del amplio campo de lo ambiental, cuyas trayectorias son diametralmente opuestas: Por un lado, el intento de replantear el tema de los Residuos Sólidos Urbanos cuando una estrategia de más de 30 años, basada en el relleno sanitario (y que tuvo la rara virtud de ser pensada para el conjunto metropolitano), ha entrado en crisis (deseconomías del enterramiento de materiales reutilizables, dificultades cada vez mayores de disponer de terrenos para la disposición final a distancias viables de los lugares en que se producen los residuos, etc.), y por otro lado un tema nuevo, repleto de interrogantes no resueltos (entre ellos el nivel de daño que ocasionan sus emisiones): las antenas de telefonía celular que proliferan en el territorio metropolitano, fenómeno frente al cual la población asumió investigarlo como una acción de “defensa propia”.

Tanto en la ya enquistada cuestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) como en la emergente de la proliferación de las antenas de telefonía celular, la sociedad urbana enfrenta amenazas de origen antrópico que se agudizan en las áreas metropolitanas, como la Gran Buenos Aires, por la ya comentada vulnerabilidad institucional (tan evidente, aunque se hayan registrado indicios de trabajo conjunto de Nación, Provincia y Ciudad en los primeros 200 días de institucionalidad de la nueva gestión, en el caso de la Cuenca Matanza - Riachuelo).

Los riesgos en las áreas urbanas densas son predominantemente originados por la actuación humana, pero dada su relación con el ambiente fuertemente antropizado se caracterizan por la policausalidad de origen y por ser, debido a sus peculiaridades, de difícil previsibilidad (no referida a la existencia del riesgo sino en la temporalidad de su ocurrencia). Por tal motivo, requieren medidas de prevención y reducción ex ante, porque una vez desencadenado el evento siempre produce daño y deja impactos post-traumáticos.

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Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires: propuesta de gestión para el AMBA

2006-10-01T12:41:00.000-07:00

Publicado en Café de las Ciudades, año 5,número 48, Octubre 2006.

Por Artemio Pedro Abba

Introducción

Entre los desafíos que enfrenta el mundo contemporáneo adquiere especial relevancia el tema de la gestión de las áreas metropolitanas. Estos mega asentamientos humanos en los que vive una parte muy importante y creciente de la población, y donde están instalados los principales componentes del poder de decisión del planeta, no han encontrado formas de institucionalidad que posibilite gobernar las problemáticas crecientes de la dimensión metropolitana.

Un aspecto crucial de esta cuestión es su naturaleza interjurisdiccional, que no se ajusta a la armazón jurídico-administrativa de los Estados Nacionales. En el caso de Buenos Aires, este punto salta al primer plano cuando, debido al "pudor ambiental" suscitado por controversias por el manejo de recursos compartidos con países vecinos, se intenta abordar la problemática de la cuenca del Riachuelo, tan vieja en su presencia como la propia formación de la metrópolis.

El planteo sostenido en este artículo es que la gestión metropolitana constituye un prolongado proceso de construcción de institucionalidad que debe acumular todos los avances históricos que reconocieron su complejidad intrínseca. Este largo camino debe, por ese motivo, basarse sobre sólidas bases conceptuales que permitan la sumatoria de fragmentos de institucionalidad alcanzados.

Un balance objetivo hoy, ofrece un panorama bastante desalentador: la ciudad metropolitana, según el adecuado concepto de Pedro Pírez, se encuentra en el momento de más baja institucionalidad de su historia, que sin embargo coincide con una creciente complejidad institucional. Si bien el fenómeno de crecimiento de la primacía urbana de Buenos Aires se viene atenuando, como está sucediendo en la mayoría de las metrópolis "maduras" del mundo, no se modifica el escenario de crecimiento más que proporcional de la interjurisdiccionalidad.

Un hecho esperanzador, en el caso de Buenos Aires, es la existencia de precondiciones positivas para avanzar en materia de institucionalidad compartida. Existe un sólido impulso del concepto metropolitano tanto en ámbitos académicos como políticos y, fundamentalmente por la propia historia de formación de la ciudad, se registra una existencia cultural metropolitana en el imaginario de los habitantes. Esta presencia de lo metropolitano se funda en que la ciudad funciona como un ecosistema, y existen aspectos como el transporte, el medio ambiente, el sistema de salud, etc., que atraviesan día a día las líneas que en el mapa suponen limitar los pulsos cotidianos de la gran ciudad.

Un intento provisorio de mensurar la complejidad institucional metropolitana muestra la forma geométrica con que crece históricamente a medida que la ciudad se expande físicamente. Y como ese tipo de complejidad pone condicionamientos para el abordaje de los problemas que llevan el sello de la interjurisdiccionalidad.

Utilizando ese parámetro operacional se intenta analizar el recorrido que la institucionalidad metropolitana ha tenido en su ya más que centenaria historia, y rescatar, con una visión lo mas objetiva posible, los avances parciales que pueden contribuir a una construcción en el presente. Se destaca especialmente el momento de alta construcción institucional alcanzado en los ´70, favorecido por un marco internacional de búsqueda en cuestiones de gestión metropolitana, con logros muy avanzados en materia de planeamiento y gestión urbana, realización de un estudio de transporte que incluía movilidad total en el "suelo" metropolitano y la incorporación como unidad estadística para los censos de población. Esos fragmentos históricos de asociación metropolitana pueden ser recuperados en la medida que un marco de análisis de la interjurisdiccionalidad los reubique en su más ajustada significación.

Finalmente, basándose en las comentadas precondiciones positivas de Buenos Aires y las resituadas experiencias históricas de asociación, se propone el modelo de parlamento metropolitano como un espacio de crecimiento de interjurisdiccionalidad más compatible con el esquema organizativo del estado argentino y que, pareciera, permite una construcción institucional de la ciudad metropolitana.

La ciudad metropolitana

Cualquiera sea el concepto utilizado (aglomerado, región funcional, zona metropolitana, etc.) para delimitar el Área Metropolitana de Buenos Aires, se recorta un fenómeno socio-territorial de un enorme peso específico al interior del sistema nacional de asentamientos humanos. Si bien su rol de "primacía" (primacía definido en este caso como la relación entre la ciudad mayor y el total de la población urbana del país) viene cayendo desde 1970 (de 36,11 a 33,25) la población superó los 12 millones y creció en casi 70 mil habitantes por año en el último período intercensal, lo que da una dimensión de la problemática en cuanto a los empleos, bienes y servicios necesarios para su sostenibilidad.

El hecho de que las sucesivas etapas de desarrollo económico del país durante la formación de la actual metrópolis (modelo agroexportador y de industrialización sustitutiva) hayan encontrado funcional la aglomeración de actividades de acopio, elaboración, comercialización (tanto externa como interna) y consumo, provocó un crecimiento del asentamiento que superó las previsiones institucionales en materia de límites territoriales (anexión de los partidos de Belgrano y Flores en 1887, ver Cuadro N° 3). El 1° de mayo de 1887, durante la gobernación de Máximo Paz (opositor a Dardo Rocha que se oponía a la cesión de territorio de la Provincia de Buenos Aires), se trata la cesión de los partidos de Flores y Belgrano al Distrito Federal y, elevado al Congreso de la Nación, es aprobado por la Ley 2089. La ciudad, mutada en metrópolis, se expandió y densificó superando los límites municipales y atravesó los límites provinciales, convirtiéndose en un área urbana multijurisdiccional de alto grado de complejidad que no encontró formas de institucionalización en el marco de la organización federal del Estado argentino.

Sin embargo, pese al bajo nivel de desarrollo de institucionalidad alcanzada, el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires presenta condiciones muy favorables para su reconocimiento como entidad integrada, a pesar de los múltiples componentes jurisdiccionales que la forman, de las cuales pueden destacarse tres:

En los ambientes técnicos y académicos casi nadie discute la existencia de "la ciudad metropolitana" que, aunque no haya obtenido existencia institucional (salvo casos excepcionales de organismos como el CEAMSE o el Mercado Central, y la transitoria creación en los ´60 de la Región Metropolitana ), es aceptada para explicar ciertas cuestiones de tipo metropolitano.
En los diferentes estamentos del medio político (nacional, provincial o municipal) se entiende que se carece de herramientas de gestión metropolitana que son imprescindibles para la resolución de los problemas que atraviesan, en su origen y/o impacto, los límites jurisdiccionales.
Y, por otra parte, la población posee un imaginario metropolitano que lo sitúa en el AMBA debido al origen, forma de crecimiento del centro a la periferia y la preservación de su estructura de centralidades histórica, pese a la aparición de nuevas centralidades y direccionalidades urbanas que compiten con las tradicionales (Abba, 2005).

Las funciones interjurisdiccionales en el AMBA

Las funciones de índole metropolitana deben distinguirse de aquellas otras que usualmente se denominan simplemente urbanas. "Lo específico de lo metropolitano estará dado no solo por referirse a una urbanidad compleja caracterizada por los altos niveles de interjurisdiccionalidad de las problemáticas de un continuo urbano, sino porqué la complejidad institucional de ese continuo urbano constituye uno de los elementos fundamentales a considerar en cualquier política y/o gestión que deba definirse para resolver un problema dado" (Abba, Gil, Poggiese, 1990).

Se considerarán metropolitanas, desde un análisis sistémico (Emery, 1987), aquellas situaciones cuyo rasgo dominante es:

presencia de recursos escasos compartidos entre varias jurisdicciones, dado que la asignación de recursos a algunas subunidades afecta a todas las demás (incluye tanto los recursos de origen natural como construido),
existencia de acoplamientos: por la diferente especialización funcional de las jurisdicciones cada unidad debe apoyarse en otras unidades para poder cumplir la función que le a sido asignada, y/o
relaciones de mutuo o contradictorio interés con el resto del mundo; un ambiente común constituye otra forma de interacción en la que la relación con unidades fuera del sistema considerado afecta a todos o algunas unidades pertenecientes al mismo.
Los procesos de producción, distribución y consumo que se desarrollan en el asentamiento metropolitano, típico ejemplo de acoplamiento, no reconocen límites jurisdiccionales, debido a que constituye un mercado regional en el interior del cual se producen fuertes flujos de interrelación. La intensa especialización funcional del espacio metropolitano (residencias, producción, comercialización, servicios, etc.) origina movimientos de personas, materiales, energía e información.

Se entiende por acoplamiento el fenómeno en el que las actividades de un sitio requieren para su funcionamiento los resultados de actividades desarrolladas en otros sitios de la metrópolis, que pueden hallarse muy distantes. Esto motiva las que denominamos actividades de interrelación que las vinculen: caso de las llamadas "áreas dormitorio", los centros de consumo colectivo (compras, educación, salud, recreación, etc.), los centros de acopio y venta de insumos (depósitos, corralones, etc.), las áreas de concentración de empleos (las zonas industriales, la city financiera y las áreas de comercio y oficinas, etc.), y los espacios verdes regionales, etc.

Los recursos naturales del sitio donde se localiza el asentamiento humano constituyen un caso típico de recursos comunes, sobre el cual la acción de un subunidad puede provocar efectos que afectan al conjunto o sobre un subconjunto de unidades componentes. Tal como se analizó, el acoplamiento entre actividades utiliza un sistema de redes que permiten el traslado de personas, materia, energía e información en forma de flujos continuos o de alta frecuencia que permiten el desarrollo de las respectivas actividades (ver Gráfico N° 1). De esta manera, los canales de interrelación de carácter regional (metropolitanos), se convierten en un recurso común compartido, en general con una oferta insuficiente, como lo muestra la importante proporción de población que cruza la Gral. Paz diariamente por motivos laborales.

El sistema de canales de interrelación puede diferenciarse en dos grandes tipos:

- las redes (en general subterráneas, aunque pueden ser aéreas y también superficiales) que transportan energía, materiales (en un sentido amplio) e información.

- los sistemas de transportes de personas y cargas, que requieren algunas instalaciones fijas y material rodante, así como terminales y centros de trasbordo

Del análisis precedente, retomado en el capítulo sobre gestión metropolitana del Informe de Avance del Plan Urbano Ambiental del GCABA (Magariños, Néstor y Abba, Artemio, 1998), surge la identificación de un primer listado de los principales campos de interacción a escala metropolitana que requieren gestión adecuada a sus características, clasificados según tipos de acuerdo a los rasgos sistémicos predominantes (ver Cuadro N° 1).

Fuente: Magariños, Néstor y Abba, Artemio, (1998), "Las Estructuras de Gestión Metropolitana Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", Informe de Avance, Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UBA.

El caso del Área Metropolitana de Buenos Aires

Dada la medular importancia que en este enfoque se le asigna a la cuestión de la complejidad institucional en la génesis de la problemática metropolitana, se tratará de especificar la situación del AMBA al respecto. Para lo cual se enunciará la definición operativa adoptada de los conceptos complejidad institucional (CI) y de sus dos componentes el tipo y nivel de interjurisdiccionalidad.

Fuente: elaboración propia en base a información diversa

Se entiende por tipo de interjurisdiccionalidad (TI) a la diversidad de actores institucionales con claras funciones y competencias diferenciadas (Nación, Provincia y Municipio) presentes en una aglomeración urbana. En el Cuadro N° 2 y Gráfico N° 2 se presentan 4 situaciones básicas en un país con organización federal. Los tipos podrían complejizarse aún mas, si se considerara el total del país, incorporando algunas variables que surgen del análisis de la legislación municipal de cada provincia.

La aglomeración metropolitana pasó por diversos estadios de TI que se han reseñado en el Cuadro N° 3. Puede observarse que transcurrió un primer período de tipo de interjurisdiccionalidad Grado I previo a la Federalización de la Ciudad, cuando el aglomerado se extendía hacia el sur del Riachuelo anexando parte de Avellaneda, denominada en ese entonces Barracas al Sur.

Con la designación de Buenos Aires como Capital Federal de la República, el territorio de la ciudad se separa de la Provincia, y se incorpora el Poder Ejecutivo Nacional como actor institucional. De esta manera la aglomeración pasa a una interjurisdiccionalidad de Grado II, pero con la participación de solo una provincia, y recién con la Reforma Constitucional de 1994, que concede la autonomía a la Ciudad de Buenos Aires, con un status de cuasi provincia, se alcanza el Grado IV de Interjurisdiccionalidad.

La noción de Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI) mide la relación entre la población y superficie de la ciudad central y las mismas dimensiones en su extensión en el territorio de la provincia de Buenos Aires, y se denominan Interjurisdiccionalidad Poblacional (Ipob) e Interjurisdiccionalidad de Superficie (Isup).

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En 1947, el territorio de la porción provincial había duplicado a la planta de la ciudad de Buenos Aires y la población de esta última se estanca en algo menos de 3 millones, volcándose el crecimiento al "extramuros", tal que en 1970 casi duplica la población porteña. El Ipob y el Isup han seguido creciendo fuertemente en las últimas décadas y alcanzan actualmente aproximadamente los niveles de 3 y 10, respectivamente.

El Gráfico N° 3 sintetiza la Complejidad Institucional, CI, (que combina las dos nociones de interjurisdiccionalidad, TI y NI) que alcanzó el AMBA desde antes de su surgimiento como metrópolis hasta la situación actual. Desde la Gran Aldea original a la Gran Metrópolis de hoy, pasó por distintos estadios, sin alcanzar nunca una institucionalidad que reconozca plenamente la ciudad metropolitana subyacente.

Historia de la institucionalidad metropolitana:

Etapa de institucionalidad informal

El primer registro considerado corresponde a 1869, fecha del primer Censo Nacional, y ya Buenos Aires, a pesar de su escasa población presentaba una situación de cierta CI. La mancha del aglomerado (Vapñarsky Cesar, 2000) atravesaba los límites de los municipios de la Ciudad de Buenos Aires en el sur, extendiéndose hasta Barracas al Sur, hoy Avellaneda, quedando encuadrada en la situación de Grado I de TI.

Entre 1869 y 1895, fecha del segundo Censo Nacional, se producen cambios de suma importancia. Mientras el país se preparaba para integrarse al mercado mundial y, como parte del proceso de organización del país, se federaliza a Buenos Aires y se amplían los límites incorporando la casi totalidad de los partidos de Belgrano y Flores (Longo, Rafael F., 1986?).

La situación de CI se modifica al incorporarse el Gobierno Nacional como actor. A partir de esa instancia el reciente actor asume, junto con la ciudad de Buenos Aires, el liderazgo de la gestión, manteniendo su iniciativa casi excluyente hasta fines de la década del 50´

Durante la vigencia de los modelos de desarrollo agroexportador y de industrialización sustitutiva, se mantiene el dinamismo de la gestión asociada que alinea a la Provincia de Buenos Aires (el Gobierno Provincial se ve beneficiado reduciendo su inversión en el GBA), y los partidos aglomerados. Se trata de un modelo de gestión centralizado en lo político y descentralizado y sectorializado en lo operativo (Abba, Artemio Pedro, 1991), que ejecutaba a través de los Ministerios, Secretarías y Empresas Estatales descentralizadas con un funcionamiento sectorial no coordinado.

Desborde de la institucionalidad informal

Desde los años 60’, agotado el modelo sustitutivo y en el marco de estrategias desarrollistas, se comienza a visualizar la cuestión metropolitana. Esto parece tener que ver con la situación de creciente CI.

Si bien se mantiene el TI es muy fuerte crecimiento del NI, sobre todo en el período 1947-60 período mas intenso de suburbanización expansiva, desbordando el modelo de gestión jerárquica-sectorial. El Plan Regulador (Suárez, Odilia, 1994, Pág. 16) de la Ciudad de Buenos Aires incorpora por primera vez en su diagnóstico el área del conurbano bonaerense, y aparece un ítem metropolitano en las propuestas. Los grandes problemas acumulados en el aglomerado hacían pensar que el piloto automático estaba fallando.

A partir de este punto, en el contexto de la crisis del modelo de industrialización sustitutiva, pero cuando todavía el Estado de Bienestar confiaba en su vitalidad, en nuestro país y el resto del mundo, se realizan intentos por generar formas de institucionalidad interjurisdiccional. Esta tendencia estaba contemporáneamente en curso en las cada vez más importantes ciudades metropolitanas del mundo.

Gráfico N° 4 - Plan de la Organización del Plan Regulador -OPR- (1958)

Fuente: Plan Regulador -OPR- (1958)

Intento de institucionalidad regional

En 1967, el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) regionaliza el país y una de las 8 regiones es la Región Metropolitana de Buenos Aires (CONADE, 1970, Pág. 15), y se encomienda una propuesta de ordenamiento territorial para el área, para lo cual se crea la Oficina Regional de Desarrollo (ORM, dto. 1907/87, reglamentario de la Ley N° 16.907) y el Comité Técnico Metropolitano (CTM), que coordina las acciones en forma intersectorial y reconoce la interjurisdiccionalidad del fenómeno desarrollando el emblemático "Esquema Director Año 2000". Complementariamente se realiza el Estudio Preliminar de Transporte para el Área Metropolitana (CONADE, 1970, Pág. 18-19.), y el INDEC incorpora el concepto de aglomerado urbano y delimita la envolvente de la aglomeración. Era la culminación de un largo proceso de interacción entre los ambientes técnicos y políticos en la Argentina.

El modelo adoptado propone la constitución de una región de desarrollo con la participación de las provincias involucradas (Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires y Provincia de Entre Ríos), si bien la Nación se reservaba el liderazgo de la gestión (estas decisiones son tomadas en el marco de un gobierno militar, estando interrumpido el funcionamiento del Congreso de la Nación).

Gráfico N° 5 - El esquema director "Buenos Aires 2000" (1968)

Fuente: CONADE, (1970)

Recientes intentos contradictorios de institucionalidad en el AMBA

En la última etapa de globalización y transnacionalización de la economía, el AMBA sufre fuertemente el impacto de la desindustrialización, el desempleo, concentración del ingreso y creciente segregación socio-espacial. Por otra parte, en el marco de un debilitamiento creciente del rol del Estado, se producen cambios en la gestión del área que podrían separarse en tres períodos:

Etapa del proceso militar 1976-83

Retorno a la democracia

Período 1989-2002

En el período del proceso militar se interrumpe el proceso de Planificación imbuido por el pensamiento desarrollista y que se planteaba con una fuerte presencia del Estado (Estado de Bienestar). La posterior irrupción mas enfática del neoliberalismo a ultranza aquí y en el resto del mundo occidental interrumpe muchas de las experiencias en curso, la más emblemática fue la disolución del Consejo del Gran Londres por parte de "la dama de hierro" Margaret Thatcher. En nuestro país se acelera la agonía del modelo sustitutivo y se interrumpe la vigencia del gobierno democrático. Se dejan de lado los avances de institucionalización metropolitana registrados en el AMBA y se retoma con algunas variantes el modelo centralizado en lo político y descentralizado y sectorializado en lo operativo. Se interrumpió también una experiencia más profunda desarrollada en la Provincia de Santa Fe, la creación de la Prefectura del Gran Rosario (institucionalización de la gestión del Área Metropolitana de Rosario), que funcionó durante el período 1969-1976 (esta experiencia pionera en el país de creación de institucionalidad metropolitana fue disuelta por el golpe militar de 1976).

A partir de ese quiebre institucional se intenta, sujeto al modelo histórico, una nueva forma de gerenciamiento interjurisdiccional de lo operativo para dos sectores de ya difícil manejo: el problema de los residuos sólidos urbanos y el abastecimiento de bienes alimenticios perecederos a escala de la región. Se crean sendas empresas interjurisdiccionales autárquicas que se autofinancian y mejoran la eficiencia de la gestión: el CEAMSE y el Mercado Central.

Ambos organismos, si bien responden al esquema centralizado en lo político y descentralizado en lo operativo (el modelo de las empresas de servicios públicos nacionales), tienen un formato innovador al crearlos como órganos públicos de derecho público y privado (por otra parte se autofinanciaban y eran autárquicos, lo que permitió su perdurabilidad). Sin embargo la falta de un contexto de políticas de estado metropolitanas consensuadas y permanentes deja a los organismos creados sometidos a los importantes operadores privados en ambos sectores. Esto genera innumerables conflictos que quedan al descubierto con el retorno a la democracia y el rol más protagónico que comienzan a tener los gobiernos locales. En lo que hace a la gestión metropolitana se produce un aporte importante con la creación de dos organismos que abordan dos problemáticas de claro alcance interjurisdiccional.

En el período de retorno a la democracia se intenta retomar el marco de planificación regional de la etapa previa al golpe militar de 1976 a partir de la firma de un convenio, denominado Convenio AMBA, entre la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Buenos Aires, refrendado por la Nación (se aprovecha la existencia de un mismo color político en ambas jurisdicciones y en el gobierno nacional). Se realizan estudios y propuestas que culminan con la iniciativa de creación de un organismo intermunicipal, Asamblea Municipal, integrado por la Municipalidad de Buenos Aires y representantes de los Municipios del Norte, Oeste y Sur del AMBA.

La experiencia fracasa y cuando el gobierno de la provincia pasa a manos de la oposición, en ese entonces el peronismo, se trasladan los equipos técnicos a la Nación creándose la Comisión Nacional del Área Metropolitana (CONAMBA). Si bien el objetivo es la culminación de una propuesta para el AMBA, que se denominó Proyecto 90 y que intenta ser una continuidad con el Esquema Director Año 2000, se visualiza la importancia de ese organismo con instrumento de acumulación política (Badía, Gustavo C., 2005) en un territorio adverso para el partido en el poder. Posteriormente, la propuesta de traslado de la Capital al Sur opaca la iniciativa en el AMBA, cambiando el eje de la estrategia política del gobierno. Se piensa en un cambio mas profundo de la distribución territorial del poder y el consecuente cambio en el tablero político nacional.

En los ´90, y en el marco de la re-profundización de la transnacionalización económica y el ingreso al mundo globalizado, se producen importantes cambios que inciden fuertemente en los procesos de gestión en el AMBA. "Utilizando poderes especiales, el gobierno privatizó las principales empresas públicas –producción de gas y petróleo, teléfonos, electricidad, provisión de agua y ferrocarriles, entre otras-, redujo o eliminó los regímenes de promoción minera e industrial y desreguló el sistema financiero" (Cerruti, Marcela y Grimson, Alejandro, 2005).

Estos cambios remiten al modelo jerarquizado que, en términos de gestión, es centralizado en lo político y descentralizado y sectorializado en lo operativo pero privatizando el gerenciamiento. Los objetivos expuestos en la fundamentación buscan la mayor efectividad de las desfinanciadas empresas públicas, pero en la práctica quedan fuera de un marco de objetivos públicos y sin control de resultados (los organismos de control creados fueron cooptados por las concesionarias y no cumplieron funciones de control público). Por otra parte se suma a los factores de empeoramiento de la situación social al abandonarse los criterios de tarifas diferenciales para los sectores de bajos recursos.

En este contexto, desde las autoridades provinciales y locales, que reciben la carga de la descentralización de los equipamientos sociales, se plantean más esquemas de competitividad que de asociación. Y son escasas y de baja incidencia las acciones de cooperación de tipo metropolitano.

Desde la Ciudad de Buenos Aires se intenta recuperar el liderazgo regional, basándose en una economía más autónoma, intentando en el Plan Urbano Ambiental incorporar la problemática metropolitana pero vista desde la ciudad central. La Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires concedida por la Reforma Constitucional de 1994, y la posterior Estatuyente del 96’, profundizan una tendencia a priorizar las cuestiones propias sobre las metropolitanas, sin entender que las cuestiones metropolitanas no resueltas se transforman en mayores costos para la ciudad.

Por otra parte, desde el Gobierno de la Provincia se realizan algunas transformaciones en el mismo período que, si bien invocan el objetivo de una mejora en la gestión, pareciera se originan en necesidades de acumulación política (Badía, Gustavo C., 2005, opus cit ). Por un lado se dividen municipios, con la finalidad explicitada de encontrar una mejor escala de relación entre gobernantes y población, y por otra parte se obtiene una importante masa de recursos nacionales, que provienen de la recaudación de impuestos, que permite crear el Fondo de Recuperación Histórica del Conurbano, elevado a cuestión nacional. Paralelamente, algunos partidos integrantes del AMBA buscan alguna forma de asociación que les permita mayor capacidad de negociación con los Ejecutivos Provincial y Nacional pero que en general tienden a enfatizar el creciente proceso de competencia y segregación (se crean regiones intermunicipales que unen los partidos del sector Norte, o algunos de la Zona Sur).

Como una excepción a la regla aparece una iniciativa de tipo metropolitana en el ámbito parlamentario. Se intenta la creación de institucionalidad metropolitana a través del Convenio de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires" firmado el de abril de 1999 por autoridades de las legislaturas de ambas jurisdicciones. El proyecto se proponía la realización de encuentros bajo el lema "AMBA: Integración para una Mejor Calidad de Vida", en los que se desarrollarían las temáticas del Transporte, Residuos Sólidos y patógenos, Protección del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros temas a convenir. Para la primera etapa se convinieron tareas de investigación, diagnóstico, propuesta y planificación respecto de las temáticas acordadas. En una segunda etapa se recomendaría el tratamiento en ambas cámaras de proyectos normativos y legislativos integrados para el AMBA.

Otro elemento positivo del período es la aparición de un nuevo actor incorporado desde la sociedad civil al crearse una ONG, cuyos objetivos son precisamente la construcción de institucionalidad metropolitana. Se trata de la Fundación Metropolitana, que por otra parte realiza un Foro Metropolitano anual que trata de monitorear la situación del área y encaminar propuestas para avanzar en su institucionalización.

La situación actual y perspectivas

La crisis del 2000-2002 y la post crisis, que trajo consigo fuertes signos de un cambio en las políticas económicas y sociales, encuentra a la región en el momento de más alta complejidad y en el más bajo de nivel de asociación desde su existencia como metrópolis. A pesar de las condiciones positivas que presenta el AMBA, señaladas al comienzo de la presentación, la actual atomización se convierte en un fuerte obstáculo frente a las iniciativas de crear una institucionalidad metropolitana.

Sin embargo, la puesta en la agenda pública de la cuestión del Riachuelo – Matanzas y la crítica problemática ambiental asociada, pone de relieve una de las cuestiones específicamente metropolitanas, de acuerdo a la definición propuesta en función de la complejidad institucional subyacente. Por este motivo, parece pertinente considerar modelos alternativos que abran la posibilidad de abordar no solo la problemática del Riachuelo, hoy priorizada, sino también el resto de las cuestiones metropolitanas.

De la revisión de las especificidades del AMBA y de las experiencias de incipiente creación de institucionalidad metropolitana en el pasado surgen tres líneas de acción posible:

Asociación intermunicipal

Este modelo de creación de institucionalidad, sobre el que se avanzó en los ´80, proponía una Asamblea Metropolitana con representación de los gobiernos locales del AMBA. Esta iniciativa se vio frustrada en la propia reunión constitutiva, por falta de acuerdo en los criterios de representatividad propuestos (en la práctica, los representantes de la Municipalidad de Buenos Aires no se presentaron a la Asamblea realizada en el Palacio de Correo en la Ciudad de Buenos Aires).

El modelo de asociación de autoridades locales tiene mucho desarrollo en los países de organización unitaria. Es muy apropiado en los casos en que existen instituciones locales con desarrollo de su organización administrativa y que su interjurisdiccionalidad alcance el Grado I, implica un reconocimiento de las autonomías municipales cuando esta existe jurídicamente.

De una evaluación ex post de la citada experiencia en el país, se desprende que en el caso del la interjurisdiccionalidad de Grado IV, las competencias sobre las problemáticas metropolitanas, por su misma esencia interjurisdiccional, residen en la esfera soberana de las Provincias. Por otra parte la asimetría institucional de las autoridades locales, que se desprende del régimen municipal de cada Constitución Provincial, sería un impedimento serio a este tipo de asociación dadas las diferencias en el nivel de autonomía según provincias y jerarquía de los municipios.

Esquema Regional

Este modelo adoptado en los 60’ instituyó a la Región Metropolitana como una de las 8 regiones de Desarrollo en que se dividió el país. Además se creó un Comité Técnico Metropolitano que coordinaba las acciones de los organismos ejecutores en función de los lineamientos definidos por el organismo técnico regional.

La organización regional, de acuerdo a la definición que de ella hace el Art. 124 de la Constitución Nacional, parece adecuada para el tratamiento de temas sectoriales y solo de ejecución de políticas determinadas por los acuerdos de las provincias (no pueden asumir funciones legislativas ni de gobierno). En caso contrario atentaría contra la soberanía de las provincias, de acuerdo a lo que establece el citado Art. de la Constitución.

Este esquema. que funcionó, en el caso del AMBA, en el marco de un régimen autoritario entre 1967 y principios de los ´70, resulta de escasa viabilidad en el actual contexto político. Si bien, como se planteó anteriormente, está contemplada la creación de regiones en la Reforma Constitucional de 1994, en el caso de las áreas metropolitanas que se extienden en más de una Provincia presenta dificultades específicas. En la Provincia de Buenos Aires prácticamente dividiría al Ejecutivo en dos por el porte de la porción provincial incluida en la región interprovincial, planteando un problema serio de diseño institucional.

Parlamento Metropolitano

Finalmente, y, apoyado en la experiencia de cooperación interparlamentaria intentada en los 90’, se visualiza otra alternativa aparentemente mas compatible con la organización institucional del Estado Argentino. Básicamente, se trata de encontrar mecanismos que contemplen el sistema federal de organización del Estado y no contravengan sus condicionamientos básicos. Puede mencionarse como antecedente el "Proyecto de Reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de posibilitar la existencia de órganos de Gobierno y Coordinación Metropolitanos" (Proyecto de Decreto, Senador Demetrio Sodi de la Tijera, 8 de septiembre de 2005), que propone un Parlamento Metropolitano para Zona Metropolitana del Valle de México.

Es teniendo en cuenta dicho marco constitucional que se propone una forma de institucionalidad que no implica la creación de un espacio político que compita con la potestad de los estados soberanos que están integrados parcial o totalmente a la región. La vía intentada es la de institucionalizar un Parlamento Metropolitano (PM) compuesto, con una representatividad equilibrada, por los diputados representantes en la Cámara de Diputados de sendas jurisdicciones del territorio metropolitano. Se requiere un diseño institucional y electoral que contemple que la proporción de diputados por habitante es diferente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, y por otra parte también varía según las distintas secciones electorales de esta última jurisdicción.

Contemplando la actual división electoral se deberían incorporar al PM un número de diputados a establecer, que guarde la proporcionalidad regional mencionada, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, siguiendo el mismo criterio, un número de Diputados a establecer de las Secciones Electorales 1ra. y 3ra de la Provincia de Buenos Aires. El cuerpo legislativo se formaría con los diputados electos en ambas jurisdicciones, no implicando gastos presupuestarios extraordinarios.

Esta Sala de Representantes, especie de comisión parlamentaria interprovincial, crearía un Ente de Planificación Metropolitana de carácter permanente al que le encomendaría los Estudios Diagnósticos correspondientes y la elaboración de Lineamientos Estratégicos para el AMBA. Dicho producto, luego de su aprobación, sería elevado a las respectivas Legislaturas para su aprobación, establecimiento de prioridades y asignación de recursos.

El proyecto sería luego girado al Comité Técnico Metropolitano, que coordinaría con los Ejecutivos Provinciales y locales la implementación de la propuesta. El financiamiento provendría de un Fondo Metropolitano, formado por una alícuota de la recaudación de los servicios de tipo metropolitano.

Conclusiones

El aumento de la complejidad institucional resulta ser la tendencia esperable en el futuro, por diversos factores hoy en curso:

la expansión del fenómeno country y la extensión del sistema de autopistas incrementará significativamente el Nivel de Interjurisdiccionalidad por el mayor peso en cantidad y peso poblacional de los partidos de la cuarta corona del AMBA.

por otro parte, al interior de la Ciudad de Buenos Aires esta previsto para el 2007 la elección de autoridades en las quince Comunas creadas, completando el proceso de descentralización previsto por la Constitución de la Ciudad, complejizando aun mas el Tipo Interjurisdiccional existente en la metrópolis.

Estos cambios en la complejidad institucional se vienen produciendo en un escenario de creciente concentración de la iniciativa política y la inversión pública, en el país y en el AMBA, en el ámbito del Gobierno Nacional. Esto jerarquiza las relaciones directas de los dirigentes locales y provinciales con los Ministerios nacionales que concentran las inversiones en materia de vivienda, obras de infraestructura y acción social. Este panorama nos remite a un funcionamiento de hecho fuertemente centralizado y sectorializado, en el marco del cual las autoridades locales compiten por los recursos en un ambiente poco propicio a los proyectos de asociación.

La reciente creación de la Autoridad tripartita del Riachuelo-Matanzas, muestra también la decisión de las autoridades nacionales en involucrarse en una problemática ambiental intrínsecamente interjurisdiccional. Esta decisión aparece, sin embargo, mas motivada por la necesidad de asumir una política ambiental nacional visible ante las controversias con países vecinos por el impacto sobre recursos naturales compartidos, que por el convencimiento de la necesidad de formación de institucionalidad metropolitana.

Esta tendencia haría pensar en la "oportunidad" de una alternativa regional, liderada por la Nación, dado el fuerte protagonismo del Gobierno Nacional en el proceso de recuperar el rol del Estado. La cuestión pasa por evaluar si estos avances en el mejoramiento de la eficacia de la gestión contribuyen en el mediano y largo plazo a la formación de la institucionalidad buscada.

Por otra parte, parece inviable reflotar una gestión intermunicipal que tal como será analizado tampoco se ajusta al modelo de organización federal del Estado Argentino, que no admite un espacio político intermedio entre la Nación y los Estados Provinciales. Si bien nadie duda la importancia de la participación de las autoridades locales, esta debe lograrse a través de mecanismos institucionales integrados a los niveles de organización previstos constitucionalmente.

Frente a esta situación se propone explorar la posibilidad de hallar consenso para la creación de un Parlamento Metropolitano. La alternativa desarrollada en este artículo, que si bien tampoco es un camino sencillo, dado el bajo nivel de las iniciativas de asociación que actualmente circulan en el AMBA, es, sin embargo, el esquema mas prometedor en el mediano y largo plazo por la compatibilidad con la organización institucional del país, que permitiría alcanzar un espacio de institucionalidad mas estable y con posibilidades de crecimiento en el futuro.

El análisis parece encontrar ventajas en el esquema de Parlamento Metropolitano como camino a la creación de institucionalidad que puede estar menos sujeta a cambios políticos en las jurisdicciones componentes. Y por otra parte, los Lineamientos Metropolitanos, al tener aprobación parlamentaria se transformarían, si bien no se crea un espacio político autónomo, en Políticas de Estado Metropolitanas. Pareciera que es una línea de acción que permitiría una paulatina maduración de formas estables de institucionalidad, que se hagan cargo de la creciente problemática interjurisdiccional, más acordes con las características del armado institucional y dinámica política del país y del AMBA.

APA

El autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente de la Codirección del "Proyecto Estructura Socio-Territorial del Area Metropolitana de Buenos Aires", Centro de Investigación Hábitat y Municipio (CIHaM), FADU/UBA.

Colaboró en el procesamiento GIS Maximiliano Laborda, CIHaM, FADU / UBA.

Sobre la institucionalización metropolitana de Buenos Aires y de las grandes ciudades en general, ver también la nota La construcción de un gobierno democrático metropolitano - Debate y propuestas en el Encuentro del Proyecto UR-BAL, en el número 18 de café de las ciudades.

Sobre el Riachuelo, ver las notas La cuenca del Riachuelo y El Riachuelo recobrado, en los números 3 y 32, respectivamente, de café de las ciudades.

Sobre la Región Metropolitana Norte, ver la nota San Isidro, año 300, en este número de café de las ciudades.

Sobre las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires, ver la nota El Planeamiento Urbano y las Comunas, de Hernán Petrelli, en el número 46 de café de las ciudades.

Ver el sitio Web del INDEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina.