Medición Coyuntural de Buenas Prácticas de Gestión Metropolitana (MC bpgm)

Por Artemio Pedro Abba

XXIII Jornadas si+morf y Quinto Encuentro Regional de Investigación

Centro de Investigación Hábitat y Municipio CIHaM / FADU/UBA

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo – Pabellón III – Ciudad Universitaria

Introducción

Con la convicción de que todos los días se está “construyendo metrópolis”, ese género de asentamiento humano concentrado de hiper talla y complejidad en el que viven y trabajan una importante porción de la población mundial, es que se ha encarado el análisis coyuntural de la institucionalidad metropolitana. Se sostiene en este trabajo que en cada decisión, en cada emprendimiento que los metro-habitantes adoptan, fundamentalmente aquellos actores cuyas actuaciones (valga la redundancia) mas impactan sobre la sociedad, se está incidiendo sobre uno de los aspectos mas significativos de la fragilidad de las grandes ciudades: su vulnerabilidad institucional.

Es que, si bien ese espacio, al que se denomina habitualmente como metropolitano, es difícil de percibir (porque constituye un agregado de diferentes jurisdicciones y ámbitos de vecindad o civilidad que se construye casi imperceptiblemente durante prolongados ciclos históricos) va acumulando patologías de difícil o imposible recuperación de no ser diagnosticadas y tratadas como una totalidad.

Las instituciones académicas e institutos de investigación abocados al estudio de la problemática metropolitana debieran ocupar un rol mas activo en el día a día de la gestión. Se trata de la medición de las situaciones de coyuntura que muestran las actitudes de los actores institucionales metropolitanos a la hora de enfrentar las cuestiones comunes o interjurisdiccionales con sus avances y retrocesos.

Entendiendo por buenas prácticas de gestión metropolitana a aquellas actuaciones, de los diferentes niveles de jurisdicción involucrados, que contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad metropolitana (IM). Se trata de la identificación y valoración de las acciones encaradas que agregan institucionalidad a los procedimientos que actúen sobre una problemática de carácter interjurisdiccional.

Puntos básicos de la institucionalidad metropolitana (IM)

Las áreas metropolitanas constituyen un caso particular de las formas de adaptación de las actividades humanas mas concentradas en el territorio. Entendiendo esa especial configuración de los asentamientos humanos como resultado de la relación diacrónica y sincrónica sociedad-naturaleza.

La población y las actividades establecen una interacción biunívoca con el soporte físico que permite una apropiación de los recursos del territorio en función de las demandas que, en las diferentes etapas de la evolución de la sociedad, se van manifestando. Este proceso de adaptación requiere la incorporación de instalaciones físicas transitorias y permanentes que modifican el medio natural originario.

Se trata del llamado proceso de antropización que incorpora un componente físico artificial el “medio construido” (suma de infraestructuras y equipamientos construidos por el hombre), al medio físico natural. La resultante de esta transformación es el medio natural modificado, que configura un territorio adaptado para las diferentes actividades humanas y al que se denomina medio bio-físico.

En una primera fase del desarrollo territorial la distribución e importancia de los asentamientos humanos tienen una explicación fundamental en la localización de los recursos naturales explotables y sobre los que existe demanda. Sin embargo en las fases posteriores la existencia del soporte bio-físico constituye en sí misma un recurso que atrae la localización de actividades y población, situación que explica el proceso metropolización que fue funcional al modelo de desarrollo del país.

Cualquiera sea el concepto utilizado (aglomerado, región funcional, zona metropolitana, etc.) para delimitar el Área Metropolitana de Buenos Aires se recorta un fenómeno socio-territorial de un enorme peso específico al interior del sistema nacional de asentamientos humanos. Si bien su rol de “primacía” viene cayendo desde 1970 (de 36,11 a 33,25) la población superó los 12 millones y creció en casi 70 mil habitantes por año en el último período intercensal lo que da una dimensión de la problemática en cuanto a los empleos, bienes y servicios necesarios para su sostenibilidad, (ABBA, A. P., 2006-1).

El hecho de que las sucesivas etapas de desarrollo económico del país durante la formación de la actual metrópolis (modelo agroexportador y de industrialización sustitutiva) hallan encontrado funcional la aglomeración de actividades de acopio, elaboración, comercialización (tanto externa como interna) y consumo provocó un crecimiento del asentamiento que superó las previsiones institucionales en materia límites territoriales (anexión de los partidos de Belgrano y Flores en 1887). La ciudad que mutada en metrópolis se expandió y densificó superando los límites municipales y atravesó los límites provinciales, convirtiéndose en un área urbana multijurisdiccional de alto grado de complejidad que no encontró formas de institucionalización en el marco de la organización federal del Estado argentino.

La evolución metropolitana en relación al sistema nacional de asentamientos humanos fue configurando una matriz territorial endógena muy integrada se caracteriza centralmente por:

- Constituye un asentamiento humano de 13 millones de habitantes de alta intensidad de uso y ocupación del suelo y con un alto nivel de complejidad de actividades, y una fuerte integración funcional.

- El territorio sobre el que se instala este asentamiento, que puede considerarse un sistema semi-cerrado, no constituye una unidad político administrativa y por el contrario presenta un altísimo nivel de interjurisdiccionalidad.

- Su funcionamiento relaciona actividades y territorios de diferentes jurisdicciones y los flujos de personas, bienes e información atraviesan con ritmos diarios los límites entre las unidades jurídico – territoriales.

Apoyándose en la existencia de estudios que han avanzado sobre el estado de situación estructural de la IM (PIREZ, P., 2004, BADIA, G, 2005, ABBA, A. P., 2006 y CICIONI, DIÉGUEZ, TIMERMAN, 2007, PÍREZ, P. y LABANCA, F., 2008), se propone una mirada que apunte a un seguimiento de los comportamientos mas casuísticos que permitan identificar lo que se podrían denominar “buenas prácticas de gestión metropolitana”. Es una manera de acompañar y fortalecer aquellas iniciativas que constituyan aportes en relación a la formación de IM.

- Los problemas de funcionamiento del asentamiento humano pueden estar contenidos en una única jurisdicción o involucrar a mas de una de ellas, determinando distintos niveles de complejidad de los mismos.

- Las unidades político-administrativas existentes no se ajustan espacialmente a un alto porcentaje de las problemáticas que tienen que resolver. Se requieren para ello la creación de instancias interjurisdiccionales que faciliten la resolución. En su ausencia son cumplidas por las unidades jurídico-territoriales que las contienen pero son un recorte tampoco coincidente con el espacio de los problemas planteados.

Partiendo de una perspectiva histórica del Estado Nación, como forma particular de la organización del poder político y de la vida social ligado al desarrollo de la economía capitalista, Carlos Vilas sintetiza la existencia de dos dimensiones básicas en el estado moderno: “La primera se refiere a él como expresión institucional de las relaciones de poder y de principios de legitimación, es decir la dimensión típicamente política del Estado. La segunda dimensión es eminentemente operativa: lo que usualmente se denomina administración pública o gestión pública” (VILAS, C. M., 2001, pag. 2)

“En términos políticos puede definirse al Estado, de manera muy sucinta y por encima de sus muchas variaciones, como la unidad suprema de decisión respecto de la población de un territorio…. La segunda dimensión del Estado es operativa, y se refiere a las capacidades de gestión. Es esta una función derivada de la anterior, en la que el Estado define y ejecuta cursos de acción, y extrae y asigna recursos en función de objetivos referibles al núcleo de su politicidad” (VILAS, C. M., 2001, pág. 3).

Desde esa perspectiva se puede diferenciar dos niveles en el gobierno del territorio metropolitano: las cuestiones decisionales y las cuestiones operativas. Puede afirmarse desde ese abordaje que no existe un espacio político metropolitano en el cual se acuerden o se alcancen decisiones políticas para la problemáticas existentes en su territorio y las funciones de administración se desarrollan en forma fragmentada y sin coordinación en los diferentes niveles institucionales que ejercen competencias en el territorio.

Desde el procesamiento de la fase operativa de la cobertura de dichas problemáticas (administración y/o gestión y/o gerenciamiento). Estas se resuelven según algunos de los niveles enunciados: Nación, Provincia, Municipal o Interjurisdiccional:

- Las decisiones políticas las adoptan los niveles políticos de cada gobierno al interior de los cuales se insertan los niveles operativos mencionados.

- Como contrapartida aparecen oficinas o direcciones metropolitanas dentro de los Ministerios o Secretarías fragmentando sectorialmente lo metropolitano y sin la existencia de niveles de coordinación de esa problemática.

- Otros ejemplos de interés son:

▪ los residuos con una ley interjurisdiccional que ya contiene el consenso público ni la legislación (Basura 0) promulgada en la Ciudad y la Provincia

▪ otro caso es AySA, una ley de casi preferencial aplicación en la metrópolis, pero fue sancionada por un parlamento de La Nación.

Análisis Coyuntural de la IM

En el día a día de las decisiones e iniciativas que van asumiendo los actores gubernamentales y no gubernamentales que actúan en las jurisdicciones involucradas en la “Gran Buenos Aires” se juega la adopción de mecanismos de gestión de tipo interjurisdiccional mas idóneos que van sumando a la construcción de la IM. Para lo cual se propone una forma de abordar las actuaciones de los actores públicos y privados que inciden en la problemática de la Gran Buenos Aires desde esta perspectiva que se ha denominado Análisis Coyuntural de la IM. Que de manera mas llana intenta mirar la construcción y ejecución de las políticas públicas mas allá de las limitaciones estructurales por todos conocidas (fuerte interjurisdiccionalidad y bajo nivel de coordinación inter-institucional), por su contribución a la institucionalidad.

A través del registro sistemático de los eventos tocan las problemáticas metropolitanas y su análisis cualitativo se intenta indagar el signo que adquieren desde esta perspectiva. Así surgen temas protagónicos y emblemáticos durante el período analizado y como se colocan los diversos actores frente a ellos y la evolución en el tiempo de los mismos.

Existiendo una amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito metropolitano (transporte, medio ambiente, salud, seguridad, etc.) es inevitable que los actores públicos y sociales constantemente tomen decisiones, realicen acciones, emitan opiniones sobre ellos, entren en conflicto con otros actores, etc. Las actuaciones en esos campos específicamente metropolitanos inciden en la institucionalidad actual de la gestión de los mismos, produciendo modificaciones, marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores frente a las mismas.

Estos hechos toman estado público, de acuerdo a su grado de importancia, al ser registrados por los medios de comunicación. Este trabajo trata de medir las contribuciones a la formación de IM efectuada por los actores institucionales metropolitanos, de acuerdo a lo registrado en los medios gráficos nacionales y regionales, en un período determinado de tiempo.

El objeto de la investigación es evaluar la dinámica e importancia de los avances o retrocesos producidos en los sectores de la gestión o en su conjunto, identificando quienes son los actores protagonistas de tales cambios. Y simultáneamente, observar las actitudes de dichos actores respecto de la IM.

Partiendo de un estado de situación de los niveles de institucionalidad existente por sectores definidos (Interestatal según subpoderes, Intermunicipal, otros) se intenta la elaboración de indicadores de contribución a la institucionalidad metropolitana de los que se pueda hacer un seguimiento trimestral o semestral según los casos y que su difusión coopere para el alcance de las denominadas mejores prácticas institucionales.

El indicador propuesto contempla contribuciones a nivel:

- Interestatal (Nación, Provincia y Ciudad de Buenos Aires) con subíndices a nivel de los ejecutivos, los cuerpos legislativo y judiciales.

- Intermunicipal.

- Organizaciones no gubernamentales.

- Medios de comunicación.

- Otros

Se proponen como ejemplos de este tipo de mirada los análisis de las iniciativas post-electorales en el ámbito metropolitano en base a la información publicada en medios gráficos de difusión de nivel nacional y local (ABBA, A. P., 2008-1, ABBA, A. P., 2008-2, ABBA, A. P., 2008-3 y ABBA, A. P., 2008-4). Este abordaje permite además de detectar el juego de los actores institucionales, recuperar aquellas iniciativas que sean más trascendentes por su valor frente a la necesidad de resolución de las cuestiones condicionadas por su fuerte interjurisdiccionalidad. Este procedimiento pone a disposición de las diferentes jurisdicciones de modelos de buenas prácticas metropolitanas y los mecanismos para los casos replicables de formas de cooperación horizontal, interjurisdiccional e intersectorial.

La identificación de temas con mayor protagonismo en el período analizado, algunos “viejos conocidos” ( RSU) de la Agenda Metropolitana, y otros “emergentes” (antenas de telefonía celular) de la dinámica propia del fenómeno urbano contemporáneo, del que las áreas metropolitanas son un termómetro de avanzada en sus beneficios y perjuicios. Sobre los temas destacados por su contribución a la institucionalidad metropolitana se efectúa un seguimiento preferencial y continuo durante el período.

Redes de Infraestructura (Transporte, Agua y Saneamiento), Salud, Recursos hídricos, Desarrollo Social, Medio Ambiente, etc., surgen como temáticas naturales de la Agenda Metropolitana. Entre ellos se han seleccionado dos Residuos Sólidos Urbanos y Antenas de Telefonía Celular por la importancia que adquieren en el período y las particulares características que cada uno de ellos adopta.

Un Clásico de la Agenda Metropolitana: la recolección, tratamiento intermedio y disposición de los residuos sólidos urbanos

Fue el tema predilecto, entre una nutrida Agenda Metropolitana, de los candidatos a jefes de gobierno, y en lo inmediato a la asunción, de la Ciudad y la Provincia. Cristaliza en poco tiempo en un acuerdo de trabajo conjunto (pese a los diferentes colores políticos) y en el ámbito del organismo intergubernamental existente (CEAMSE) para alcanzar un plan para los próximos 20 años.

Luego la negociación entra en un cono de sombra, pareciera que por factores contextuales, que se extiende por 6 meses, a pesar de la promesa de llegar a una solución en 45 días, pero es seguido atentamente por el Análisis de Coyuntura como por importantes medios de comunicación que ya han registrado el tema como parte de una Agenda Metropolitana.

La vulnerabilidad institucional de la Gran Buenos Aires se sintió durante los oscuros tiempos vividos en el primer semestre del año, con una turbiedad que tuvo consecuencias muy graves para el funcionamiento metropolitano (conectividad fuertemente reducida, contaminación del aire, accidentes, falta de insumos, etc.) sin que hubiera una reacción conjunta de los teóricamente responsables de la prevención y reducción de dichos riesgos. Solo hubo coordinación en la emergencia entre Nación y las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe (Diario Hoy de La Plata 20/04/08). Esta circunstancia se extendió a la mayoría de los sectores de la gestión de problemáticas metropolitanas en un período particularmente negativo, al interior y más allá de los dinámicos límites del AMBA.

En ese contexto se generó una polarización que atravesó la organización socio-productiva-institucional del país. La débil institucionalidad metropolitana no podía quedar exenta del conflicto dominante alrededor de las retenciones agropecuarias. En ese contexto, los actores institucionales implicados, tironeados por las tensiones derivadas del conflicto principal, y sobre todo aquellos que tienen mayor exposición pública, debieron adoptar actitudes de compromiso que dejaron en un segundo y distante plano las cuestiones de la Agenda Metropolitana, (INFO-REGION, 2008_2 y 2008_3).

Cuando, finalmente, se despejan las circunstancias de contexto rápidamente se “alumbra” el acuerdo conjunto que define: nuevo canon y cooperación en la resolución de nuevas plantas de transferencia y sitios de relleno sanitario, y en el marco de la disminución del volumen de basura a tratar por la aplicación de políticas progresivas de reciclado. De cualquier manera la complejidad del tema dejó aun sin resolver, o sin explicitar, algunas cuestiones de las que se señalan a modo de ejemplo:

- como la Ciudad resuelve la ecuación: nuevo contrato de recolección, Ley Basura 0 y participación de los cartoneros
- como la Provincia define las cuestiones de transferencia y relleno en el marco de una política de ordenamiento y desarrollo territorial acordada con los Municipios

Las nuevas tecnologías impactan el espacio metropolitano

Más margen de movimiento, en el escenario de polarización antes mencionado, tuvieron aquellos actores menos protagónicos en el escenario político nacional, quienes concretaron quizás los hechos más destacables del período finalizado. Desde movimientos de ONGs, vecinos autoconvocados y espacios locales y vecinales, se contribuyó a formar algunos rasgos de institucionalidad en temas de importancia metropolitana

Desde el territorio el protagonismo de las ONG y los Municipios incorporaron a la Agenda Metropolitana la cuestión de las antenas de telefonía celular (que se suman mas que proporcionalmente a las existentes de radiodifusoras, etc.) y su impacto para los habitantes urbanos. Un caso testigo es el opinable tema de las antenas de telefonía celular, que las empresas vienen instalando en un contexto de “anomia” que no es aceptado por la población afectada.

La irregularidad del montaje de las mismas y la crónica de operaciones efectuadas en horas de la noche para pasar desapercibidas, desataron una ola de protestas de los vecinos que cuestionaban los posibles efectos negativos sobre la salud de la población (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_1). Los Autoconvocados de diferentes barrios lograron la clausura por parte de los Municipios de un importante número de antenas, la mayoría instalada en forma clandestina, que podrían causar impactos negativos sobre la salud de la población.

En el caso de los vecinos autoconvocados en varios Municipios del Conurbano, lograron la clausura y en oportunidades la desinstalación de las antenas. Pero lo interesante es que avanzaron sobre la cuestión convocando primero a los actores locales (intendentes, funcionarios, concejales, etc.) y también a expertos y responsables del tema del nivel intermunicipal, provincial y nacional (Comisión Nacional de Comunicación -CNC-, Comisión Nacional de Energía Atómica, Responsable de Radiofrecuencias y Telefonía Celular de la Defensoría del Pueblo de la Nación, CONCOSUR, Universidad Nacional de Quilmes, Cámara de Empresas de Telefonía Celular -CICOMRA-, el Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible -OPDS-, y la Secretaría de Medio Ambiente de Quilmes).

La inquietud es tomada por funcionarios municipales y miembros de los Consejos Deliberantes y también llega al COMCOSUR en un intento de unificar criterios a escala regional. El mayor avance se registró en el Municipio de Quilmes (jurisdicción donde según palabras del propio Intendente existen 171 antenas y solo 9 están legalizadas), impulsado por los vecinos autoconvocados de Don Bosco. El Consejo Deliberante del mencionado Municipio ha elaborado un Proyecto de Ordenanza que plantea las restricciones que deben tenerse en cuenta para la instalación de las antenas.

Pero este avance está en sintonía con otros Municipios de la zona sur y el propio COMCOSUR (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_3), y se desprende de esto la necesidad de un abordaje metropolitano para la correcta inserción de estas nuevas tecnologías en el ordenamiento territorial a nivel local y regional. La cuestión queda instalada en la Agenda Metropolitana y está siendo tratada a nivel normativo en el ámbito de los Consejos Deliberantes de los Municipios afectados

Conclusiones

La confirmación de la vulnerabilidad institucional metropolitana que los estudios estructurales previos han señalado son casi un punto de referencia para este análisis. Los fragmentos de Metrópolis encontrados son más los restos agonizantes de intentos pretéritos, en el mejor de los casos agotados, que herramientas fundantes de gestión.

Abordando la cuestión desde el análisis coyuntural, se destacan dos temas dentro del amplio campo de lo ambiental, cuyas trayectorias son diametralmente opuestas: Por un lado, el intento de replantear el tema de los Residuos Sólidos Urbanos cuando una estrategia de más de 30 años, basada en el relleno sanitario (y que tuvo la rara virtud de ser pensada para el conjunto metropolitano), ha entrado en crisis (deseconomías del enterramiento de materiales reutilizables, dificultades cada vez mayores de disponer de terrenos para la disposición final a distancias viables de los lugares en que se producen los residuos, etc.), y por otro lado un tema nuevo, repleto de interrogantes no resueltos (entre ellos el nivel de daño que ocasionan sus emisiones): las antenas de telefonía celular que proliferan en el territorio metropolitano, fenómeno frente al cual la población asumió investigarlo como una acción de “defensa propia”.

Tanto en la ya enquistada cuestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) como en la emergente de la proliferación de las antenas de telefonía celular, la sociedad urbana enfrenta amenazas de origen antrópico que se agudizan en las áreas metropolitanas, como la Gran Buenos Aires, por la ya comentada vulnerabilidad institucional (tan evidente, aunque se hayan registrado indicios de trabajo conjunto de Nación, Provincia y Ciudad en los primeros 200 días de institucionalidad de la nueva gestión, en el caso de la Cuenca Matanza - Riachuelo).

Los riesgos en las áreas urbanas densas son predominantemente originados por la actuación humana, pero dada su relación con el ambiente fuertemente antropizado se caracterizan por la policausalidad de origen y por ser, debido a sus peculiaridades, de difícil previsibilidad (no referida a la existencia del riesgo sino en la temporalidad de su ocurrencia). Por tal motivo, requieren medidas de prevención y reducción ex ante, porque una vez desencadenado el evento siempre produce daño y deja impactos post-traumáticos.

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