Publicado en Café de las Ciudades, revista 67, mayo de 2008
Este artículo de Artemio Abba inicia una serie de informes trimestrales que café de las ciudades publicará en sus próximas ediciones en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires.
Cuando el casi robótico matón Antón Chighur (representado en la pantalla por Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa, derribando puertas con su extraña arma neumática personal, y liquidando buenos y malos según su código de cara o cruz, se parece a la realidad de este universo urbano globalizado que a veces se reproduce en todas las escalas y sectores con propiedades fractales. "Sin lugar para los débiles", reza el afiche ("no es país para viejos", consta en la tapa del libro de Cormac McCarthy), evocando estos territorios atravesados por fronteras, segregación del espacio, imaginarios y códigos donde todo se subvierte en la anomia más opresiva. Por eso el autor y el director de la película eligen territorios limítrofes nacionales y culturales, en un abordaje inesperado de interjurisdiccionalidades sin destino común posible.
El matón Antón Chighur (representado en la pantalla por Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa.Cuando hacia fines de enero de 2008 (pareciera haber pasado ya mucho tiempo) comenzó la discusión de importantes temas de la Agenda Metropolitana (AgeMetro), el momento lució como un punto de inflexión en las malas, por décadas, relaciones interjurisdiccionales en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). La reunión en la Coordinación Ecológica Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) con presencia de los Jefes de Gabinete de los Gobiernos de la Ciudad y Provincia de Buenos Aires, en la que se comprometieron a definir conjuntamente políticas de largo plazo en materia de Residuos Sólidos Urbanos (RSU), parecía un intento serio de cambiar el paisaje signado por las dificultades de la creciente interjurisdiccionalidad.
Pero mucha agua pasó bajo los puentes y hoy, al evaluar los resultados de los primeros 100 días de los respectivos gobiernos involucrados, lo que más se destaca, por la negativa, es la falta de anuncios en la materia cuando se han cumplido los 45 días de plazo fijados a la mesa ad hoc. Las aguas y las tempestades políticas han sido muy fuertes, dejando la evidencia de que en el escenario metropolitano no hay lugar para los débiles intentos de institucionalidad metropolitana.
Este incumplimiento resulta desalentador, porque haber recurrido a las estructuras interjurisdiccionalidades existentes para intentar la resolución del problema no es poca cosa en esta realidad. Era un paso positivo enorme que ambos Jefes de Gabinete hablaran de políticas de largo plazo en materia de RSU, utilizando una de las pocas instituciones metropolitanas existentes.
Llamativamente, no se escuchó ningún reclamo de los legisladores metropolitanos, aquellos que tienen representatividad territorial de los ciudadanos que habitan el AMBA (ABBA, A. P., 2008_a), ni tampoco de los Intendentes de los Municipios del Conurbano o de la prensa nacional o regional. Es probable que todos estén ocupados de manera excluyente por su alineamiento frente al conflicto de nivel nacional entre el campo y el Gobierno, pero desatendiendo obligaciones muy directas son sus votantes y lectores, respectivamente.
No se verifica en el AMBA el concepto de accountability, que implica una relación de responsabilidad directa entre representantes y representados en el sistema democrático, que los electos tiene en su base territorial (PIREZ, P., y CICIONI, DIEGUEZ y TIMERMAN). Solo esta cuestión, aunque existen muchas otras de interés registradas por la prensa, amerita un análisis de tipo coyuntural de la institucionalidad metropolitana.
Crónicas cotidianas del devenir metropolitano
Hacer la crónica del día a día de los avatares de la institucionalidad metropolitana puede parecer anodino. Una mirada apresurada podría calificar tal empresa de un error de aproximación, como intentar mostrar en escala 1:1 el desierto de Sahara. Sin embargo el abordaje del caso Buenos Aires en esta primera fase del gobierno y gestión de los temas comunes de las nuevas autoridades está dando algo más que el jugo que hoy puede extraerse de las "naranjas" post - crisis del conflicto del Gobierno con el campo.
Es muy alentador que esa débil (y ya se ha visto que la metrópolis no es lugar adecuado a ese atributo) llama olímpica de la institucionalidad metropolitana no se ha apagado totalmente. Se debe rescatar del casi anonimato una reunión, valiosísima para este análisis de los Jefes de Gabinete de los Gobiernos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, acompañados por sus Ministros de Desarrollo Social (Daniel Arroyo y Esteban Bullrich). En esa primera reunión, los participantes acordaron avanzar con planes vinculados a la niñez, la adolescencia y los micro-créditos en el marco de los temas de la agenda metropolitana (AgeMetro), como consignan felizmente algunos medios regionales (InfoRegión, 18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08).
En materia de transporte, la institucionalidad metropolitana sufrió un duro golpe que pasó inadvertido: se crearon por Ley los Entes de Administración y de Operación Ferroviaria que ignoran la existencia del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM, Ley 25.031). Esto permitió que el nuevo Ente de operación ferroviaria pasara por encima de la institucionalidad existente, que propugnaba una gestión multimodal e intersectorial a nivel del AMBA, si bien se admite en la ley la posible administración según región o corredor.
Simultáneamente, otra noticia que influye concurrentemente en el contexto y al interior del sistema metropolitano daba cuenta de la cuestión del transporte. Se trata de la adjudicación de la obra del denominado "tren bala", que sin duda, por el monto de inversión anunciado, contrasta fuertemente con la desinversión y el pésimo estado, con excepción del ramal Retiro - Tigre, de las líneas de ferrocarril que sirven al AMBA.
El anuncio de importantes obras en las citadas líneas metropolitanas, como beneficio indirecto para la Región, parecen querer atenuar el desagrado provocado por el anuncio del Tren de Alta Velocidad Buenos Aires-Rosario-Córdoba (Clarín, 9-03-08). Las inversiones divulgadas por la Secretaría de Transporte se refieren al Ferrocarril Roca y a la "electrificación integral" de la línea que beneficiará a "grandes conglomerados urbanos, tales como La Plata, Lanús, Berazategui, Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda, Ezeiza, La Matanza, Almirante Brown y Morón", (InfoRegión, 11-03-08).
FUENTE: Clarín, 14-05-06
Otros actores: los Legisladores Metropolitanos, los Municipios y los medios
Una feliz iniciativa, desde el punto de vista ambiental, esta siendo encauzada por legisladores de las tres jurisdicciones (Nación, Provincia y Ciudad Autónoma) para el uso obligatorio de envoltorios biodegradables en lugar de las difundidas y cómodas, pero nefastas, bolsas plásticas. Sin embargo por esos mecanismos autistas vigentes en el sistema institucional argentino, pareciera que cada cuerpo legislativo está avanzando autónomamente, sin coordinación con los legisladores de otras jurisdicciones ni con la mesa constituida por el CEAMSE y los Jefes de Gabinete de la Provincia y la Ciudad Autónoma, que están trabajando en una política de largo plazo en materia de RSU (ROCHA, Laura).
Podría retomarse en este sentido la interesante experiencia del Convenio de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires" firmado el de abril de 1999 por autoridades de las legislaturas de ambas jurisdicciones. El proyecto se proponía la realización de encuentros bajo el lema "AMBA: Integración para una Mejor Calidad de Vida", en los que se desarrollarían las temáticas del Transporte, Residuos Sólidos y patógenos, Protección del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros temas a convenir (ABBA, A. P., 2006).
El asociativismo de los municipios, actores fundamentales en el armado institucional metropolitano, ha registrado en el período analizado una tendencia positiva en la zona sur del AMBA que, por otra parte, es el sector del aglomerado donde se concentran los mayores problemas. La búsqueda de agrupamiento apunta a alcanzar una mayor capacidad de resolución de los problemas y, por otra parte, una mayor capacidad de negociación frente a los niveles superiores de gobierno (Nacional y Provincial).
Por una parte, en el período se ha registrado la actuación del Consorcio de Municipios de Conurbano Sur, COMCOSUR, (Diario Perspectiva Sur, 7-03-08), asociación que agrupa municipios del sur del aglomerado, y la creación del Consorcio de Municipios de la Capital que agrupa a Gran La Plata y Municipios en su área de influencia inmediata (Diario Perspectiva Sur, 29-03-08). También fue muy importante la convocatoria de la Federación Argentina de Municipios (FAM) a los Intendentes de la Tercera Sección Electoral, con presencia del Vicegobernador de la Provincia de Buenos Aires, para discutir la problemática de la basura y el CEAMSE, trascendiendo además que los Municipios de Presidente Perón y San Vicente estudian la construcción de una planta conjunta de tratamiento de residuos (InfoRegión, 11-03-08). 
Acumulación de desperdicios a cielo abierto en las inmediaciones del cruce de Lomas de Zamora.
FUENTE: InfoRegión, 11-04-08
Esta tendencia tiene dos lecturas posibles: por un lado abre caminos de formas de institucionalidad asociada que muestran una forma de cooperación para la formulación de políticas públicas sub-regionales. Pero, por otra parte, estos agrupamientos podrían convertirse en un obstáculo para la IM, si se produjera un fenómeno de secesión entre estos agregados parciales sub-metropolitanos al competir por los recursos que derraman los niveles superiores de gobierno.
Una cuestión gravitante en la formación de IM es su instalación en los medios de comunicación masiva, en ese críptico juego de retroalimentación entre los medios y el imaginario colectivo. En los primeros 100 días de gobierno se registró en los medios gráficos de difusión la presencia del tema, aunque reflejando de alguna manera las intermitencias detectadas en los actores institucionales.
El periodismo menciona que "a los problemas comunes, entre la Ciudad y la Provincia, de basura, inseguridad, atención de la salud y transporte, habrá que sumar las inundaciones" (FERNÁNDEZ QUINTI, D.). Esto decía Daniel Fernández Quinti en la nota titulada, nada más ni nada menos, que "La agenda común", comentando los daños producidos y sus causas por las recientes inundaciones en el área metropolitana.
Y esta valoración de la mirada metropolitana se reitera en el Editorial del diario argentino de más tiraje, al comentar la problemática de los recicladores urbanos. "Hace falta un abordaje metropolitano de la situación de los cartoneros, que no solo garantice la protección del espacio público, sino también la inserción laboral y social de las familias afectadas" (Clarín, 7-03-08).
Otro aporte prometedor, que apunta a la relación representante - representado (acountability), es la publicación, efectuada por el segundo diario del país medido en tiraje, que pone a disponibilidad de los ciudadanos el domicilio, partido, comisiones en que actúa, temas preferentes y contacto de los diputados de la Legislatura porteña. Si esto se ampliara a todos los legisladores con responsabilidad territorial en la metrópolis (ABBA, A. P., 2008_a) la contribución a la formación de IM sería inestimable.
El análisis de coyuntura: un intento de aproximación a la dinámica institucional metropolitana
El desafío afrontado de evaluar los primeros 100 días de IM requiere explicitar algunos criterios interpretativos básicos y, por otra parte, sumar al análisis precedente de lo acontecido en el mes de marzo los efectuados en meses anteriores (ABBA, A. P., 2008_a, y ABBA, A. P., 2008_b).
Existiendo una amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito metropolitano (transporte, medio ambiente, salud, seguridad, etc.) es inevitable que los actores públicos y sociales constantemente tomen decisiones, realicen acciones, emitan opiniones sobre ellos, entren en conflicto con otros actores, etc. Las actuaciones en esos campos específicamente metropolitanos inciden en la institucionalidad actual de la gestión de los mismos, produciendo modificaciones, marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores frente a las mismas.
Estos hechos toman estado público, de acuerdo a su grado de importancia, al ser registrados por los medios de comunicación. Este trabajo trata de medir las contribuciones a la formación de IM efectuada por los actores institucionales metropolitanos, en los medios gráficos nacionales y regionales, en un período determinado de tiempo.
El objeto de la investigación es evaluar la dinámica e importancia de los avances o retrocesos registrados en los sectores de la gestión o en su conjunto, identificando quienes son los actores protagonistas de tales cambios. Y simultáneamente, observar las actitudes de dichos actores respecto de la IM.
Los 100 días de gobierno: los primeros resultados del análisis de coyuntura
Un primer resultado, que sintetiza la dinámica institucional en este primer período de gobierno e identifica, por un lado, los campos de actuación y los actores más significativos, e interpreta el sentido e importancia de los impactos en la IM, está expresado en el Cuadro Nº 2. Los principales ítems destacables son los siguientes:
- El tema más destacado del período, pero también el más contradictorio de los tratados, es el de los RSU, en el que, si bien se plantean objetivos de largo plazo en temas muy caros a la AgeMetro, con la participación de actores con elevada capacidad de decisión, luego no se cumplen los plazos de presentación de las propuestas. Resulta paradójico que lo sobresaliente en el mes de marzo es una no-noticia, o la noticia ausente, pero no por esto menos real. Se trata de la ya mencionada no presentación de la propuesta sobre tratamiento de RSU que la comisión conjunta entre los Gobiernos de la Provincia y de la Ciudad de Buenos Aires se había comprometido a presentar y que brilló por su ausencia. Pese a que no se registran actuaciones o declaraciones de los actores institucionales metropolitanos relacionados con el tema sobre los resultados de la Mesa de Trabajo bipartita sobre RSU, se pudo obtener información extraoficial que indicaría que es inminente el anuncio de acuerdos sobre la tarifa que pagará en el futuro la Ciudad de Buenos Aires y el resto de los Municipios por enviar la basura al CEAMSE y sobre otras definiciones para el mediano y largo plazo en la materia. ¿Será que es tan fuerte la influencia contextual que ni siquiera se pueden hacer anuncios de acuerdos conjuntos entre dos jurisdicciones subnacionales?
- El campo del Desarrollo Social debe destacarse como el segundo tema en importancia debido a que se han fijado objetivos comunes, que si bien son de corto y/o de mediano plazo, se colocan en el marco de la AgeMetro y se definen con la presencia de actores del máximo nivel de decisión de Provincia y Ciudad Autónoma.
- En relación al Transporte el panorama es muy contradictorio, pero deja un saldo muy negativo: se desconoce la IM previa, que aunque no había alcanzado a constituirse como tal, apuntaba a un funcionamiento conjunto intermodal e interjurisdiccional.
- En materia de Salud la resultante es también fuertemente negativa, dado el uso poco feliz de la problemática para el discurso del "apriete" desde ambos lados de la Avenida General. Paz.
- Tampoco se avanza (por el contrario, se podría evaluar como un retroceso) cuando, desconociendo la experiencia de Convenio de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires", se legisla de manera autista sobre temas comunes.
- Se observa el avance positivo, aún con las reservas expresadas, del asociativismo intermunicipal, que debería ser acompañado por acciones entre los actores estaduales para evitar que se transforme en futuros ejes de conflicto.
- Finalmente, puede destacarse la fuerte instalación de las cuestiones metropolitanas en los medios, lo que resulta un buen escenario para el desarrollo de iniciativas en ese sentido.
A pesar de todas estas apariciones de la AgeMetro en los medios, en los balances hechos por las autoridades políticas involucradas en la gestión metropolitana de los primeros 100 días de gobierno no se hace mención directa de estas cuestiones. Si bien la responsabilidad presidencial, por lo amplio del campo de acción, estaría eximida de hablar del tema, no se explica esta omisión en los Jefes de Gobierno de la Ciudad y de la Provincia de Buenos Aires ni en la oposición, cuando esta fundamental carpeta de temas formó parte del discurso de sus respectivas campañas (BARROETAVEÑA, M., y KRAVETZ, D.).
Cuando se está cerrando este balance, el humo, que ha invadido la metrópolis, siembra dudas sobre la pertinencia de este enfoque, que se basa en una actitud esperanzada sobre el crecimiento lento pero acumulativo de la IM. Causa desazón el tratamiento del que fue calificado como mayor evento de contaminación del aire de la historia del AMBA (BRAILOVSKY, A. E.), por parte de los actores involucrados. No se ha registrado ningún impulso para adoptar acciones preventivas, de mitigación o de emergencia que intenten atenuar los daños y solo hay por ahora la búsqueda de un asesino serial que permita explicar un desastre que, a todas luces, muestra la alta vulnerabilidad institucional metropolitana ante este tipo de amenazas.
Ya se había anunciado en artículos anteriores la pendularidad de las políticas de cooperación - enfrentamiento, y como impactaban negativamente las tensiones supra - estaduales que colocaban en veredas opuestas a los actores en juego. Primero, las reorganizaciones partidarias, y luego la dominante cuestión de las retenciones al campo, contribuyeron a colocar las diferencias políticas por encima de la cooperación en la gestión en este período analizado. Hay momentos de la pendularidad de los vientos políticos metropolitanos que arrasan con los cada vez más frecuentes intentos de encontrar caminos de gestión integrada (cuando el escenario mediático también reconoce la necesidad del enfoque integrado, como un camino de resolución de los problemas comunes).
Tal como el viejo sheriff (protagonizado por T. Lee Jones) de la película citada al inicio, que se debate ya desesperanzado ("Pensé que cuando envejeciera Dios llegaría a mi vida, y no ha sido así", dice en un guiño a Ingmar Bergman en opinión del que suscribe) entre los ingobernables carteles de la droga que operan en la frontera y la DEA (Drug Enforcement Administration / Fuerza Administrativa Antidrogas) que llega para "socorrerlo", resulta difícil avanzar en un campo de fuerzas inmanejable desde lo local hacia la formación de la IM. En el corto lapso de 100 días se han manifestado muchos de los obstáculos con que han tropezado, en el pasado, los intentos de formación de IM desde que el AMBA existe, pero también se han revelado otros hechos cargados de potencial de IM: algunos recuperando aptitudes existentes (pararse en el CEAMSE para el intento de formular políticas de largo plazo en materia de RSU), o la exploración de nuevas alternativas (agenda común en materia de Desarrollo Social o incipientes formas de asociativismo intermunicipal) todo esto en un nuevo escenario en el que los propios medios reclaman la mirada regional en la resolución de los problemas.
Parece revelarse un camino que pasa por ir incorporando críticamente estas experiencias encaminadas a ir sumando institucionalidad a los mecanismos de gestión en el AMBA. Solo fortaleciendo esa idea será posible atravesar las tempestades que constantemente someten a los intentos de gestión local, dejando esta región a la intemperie y sin lugar para los débiles.
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