Buscando "la brújula dorada" en el AMBA

Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral en Buenos Aires I Por Artemio Pedro Abba

Publicado en Café de las Ciudades, revista 64, febrero de 2008

Como mundos paralelos de oscuras geografías de ficción, los fragmentados territorios metropolitanos de la Gran Buenos Aires (como denomina la Fundación Metropolitana a la Aglomeración Metropolitana de Buenos Aires) no han logrado en más de 100 años de historia concertar políticas integradoras de una realidad común. Cuando en la campaña electoral reciente los candidatos metropolitanos expresaron intenciones de trabajar alrededor de una agenda común metropolitana, parecían haber accedido al aliétometro (nombre que adopta "La brújula dorada" en la película dirigida por de Chris Weitz, con guión del mismo y de Philip Pullman, autor del libro original) que, en la película citada, le permitía a Lyra, la protagonista, atravesar con una mágica transversalidad esos tangenciales territorios paralelos.

Estos candidatos (que se denominan metropolitanos en este artículo, porque se postularon para cargos con base territorial en la región urbana de Buenos Aires: los ejecutivos y legislativos del Nivel Nacional y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los correspondientes al Ejecutivo Provincial y a los cargos Legislativos correspondientes a la Primera y Tercera Secciones Electorales) mencionaron la existencia de un listado de temas fundamentales, pasos necesarios para la estructuración y desarrollo urbano de la aglomeración. El AMBA necesita que las jurisdicciones que la integran afronten conjuntamente la problemática de las urbanizaciones cerradas y las nuevas centralidades, el sistema de salud, el transporte y la movilidad (Puertos, Aeropuertos, transporte público, autopistas, etc.), las políticas ambientales y de prevención y reducción de los riesgos de inundación. Se mencionaron futuros acuerdos para implementar posibles soluciones, muchas de ellas, ya estudiadas y con proyectos avanzados, que deberían ser objeto de alianzas interjurisdiccionales durante el actual período de gobierno.

Esa repentina y esperanzadora lucidez de los candidatos puede atribuirse a un nuevo contexto, presente hoy, en el AMBA:

la creciente deuda social acumulada en la región
la ascendente interjurisdiccionalidad de un asentamiento humano que se expande anexando nuevos ámbitos institucionales
el importante rol político alcanzado por los Municipios conurbados
la madurez institucional, después de pasados casi 10 años de su constitución como tal, de la autónoma Ciudad de Buenos Aires
y el aumento del rol el que Estado busca tener en la redistribución de ingresos en un contexto de crecimiento económico sostenido
Pero sorpresivamente, los discursos de las ya autoridades se fueron limitando progresivamente a discusiones "chovinistas" desde los supuestos intereses de cada jurisdicción, enfrentándose en vanas peleas en las que salen perdiendo los habitantes de esta maltratada región urbana. Tal como puede observarse en el Cuadro Nº 1, se pasa sin anestesia del verde al rojo y nuevamente al amarillo (dándole un sentido cromático a la transformación de las relaciones), en un contexto de fuertes vaivenes políticos en menos de dos meses.

No parece de este siglo pensar en un sistema de salud pública "calificado" según origen de los enfermos como plantea el Ministro de Salud de la Ciudad de Buenos Aires (que trae el triste recuerdo del voto calificado) ni tampoco parecen conducentes los "aprietes", del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires a los habitantes de una jurisdicción urbana insular, que no cuenta con tierras para enterrar los residuos, con patear abruptamente el tablero de la gestión de residuos urbanos hoy vigente que se basa en el relleno sanitario.

La Lic. Aulicino, en un reciente artículo, describe la problemática de la salud metropolitana como la tendencia a una segmentación cada vez más profunda de la oferta según niveles socioeconómicos (sectores público estatal, obras sociales y privadas y prepagas) y de las dificultades para su integración. Pero planteaba también que un primer paso posible es sistematizar la oferta pública en esta "mancha urbana" que necesita de perentorias medidas consensuadas (AULICINO, M., 2008). Una estrategia efectiva sería concertar un sistema de salud integrado entre la ciudad autónoma, que posee los establecimientos de más alta especialización y dotación, hoy desbordados, con establecimientos intermedios en el territorio provincial que puedan captar parte de la demanda y jueguen un rol de derivación más racional.

En materia de residuos sólidos urbanos (RSU) según dice el experto en la temática Francisco Suárez, la metrópolis pasó por cuatro momentos: 1) alejar los residuos de la ciudad y volcarlos en huecos, zanjas o áreas anegadizas, 2) definir un área de escala suficiente al sur de la ciudad como vaciadero concentrado alejado del centro, y 3) cuando el aumento del volumen obliga a la reducción se pasa por dos etapas: la incineración y luego el relleno sanitario, vigente aun hoy (SUÁREZ, F. M., 1998). Después de 30 años de aplicación, este último procedimiento ha sido implosionado, sin solución a la vista, por un nuevo marco social y económico que puso en crisis el sistema de enterramiento indiscriminado de los residuos del CEAMSE.

La temática ambiental también introduce una escala que supera los límites de la Avenida General Paz, inevitable para el tratamiento de muchos de los temas cruciales para el futuro de Buenos Aires. Ese desafío plantea la gestión, hoy en crisis, de la ya mencionada cuestión de los RSU, sumándose la recuperación de la Cuenca Matanza – Riachuelo (hoy una cloaca a cielo abierto), prevenir y mitigar situaciones de alto riesgo tecnológico como el Polo Petroquímico, instalaciones de Energía Atómica, etc.

Hoy (con esa contradicción heredada entre niveles de interjurisdiccionalidad y formación de institucionalidad metropolitana) pareciera que prima una pendularidad que no parece lógica, tratándose de cuestiones estructurales que requieren una visión de largo plazo para encarar la agenda de temas ampliamente reconocidos como metropolitanos. Lo que mas sorprende es que antes de las elecciones se escuchó de la boca de los candidatos en la Ciudad Autónoma, la Provincia de Buenos Aires y la Nación plantear la vocación de reunirse con disposición al armado de una gestión concertada (ver Cuadro Nº 1).

Morfología y funcionamiento de la materia oscura metropolitana

Como una ficción que evoca la compleja realidad interjuriscionalidad y la zozobrante gobernabilidad metropolitana, el citado filme de Weitz cuenta la historia de fantásticos mundos paralelos, basada en la primera parte de la trilogía literaria de Philip Pullman que el denomina "materia oscura" (un elemento invisible que ocupa el 85% del universo y en torno al cual se constituyeron las galaxias; un equipo de 70 científicos europeos, estadounidenses y japoneses creó el primer mapa detallado y en tres dimensiones de la "Materia Oscura"), que fue abordada asimismo desde la ciencia (ver Figura 2). Pareciera que aquí en el AMBA, esa "materia oscura" de la política nacional, los tiempos están cambiados y la discusión de las políticas metropolitanas, que no se profundizó en la previa lucha electoral, entorpece ahora, llegada la etapa de la gestión, cuando se deben buscar puntos en común (que los hay, y muchos) la tarea de gobernar un territorio complejo y en crisis como el del área metropolitana de Buenos Aires.

En un clima de desconfianzas recíprocas entre los actores institucionales involucrados, ya una vez asumidas las nuevas autoridades, la mención de las prioridades metropolitanas parece ser una sucesión de "aprietes" mutuos entre los funcionarios porteños y bonaerenses. Este menú de temas, que pudo ser el preciado camino dorado para alcanzar las políticas de Estado Metropolitanas para los próximos 20 años, se ha convertido en una sucesión de encendidas batallas verbales que van minando las posibles acciones comunes, mirado con aparente complacencia desde el espacio nacional.

Pero esta dificultad, presente en el AMBA, es uno de los desafíos que enfrenta el mundo contemporáneo: la gestión de las áreas metropolitanas. Estos mega asentamientos humanos en los que vive una parte muy importante y creciente de la población mundial y en los que están instalados los principales componentes del poder de decisión del planeta, no han encontrado, salvo raras excepciones, formas de institucionalidad que posibilite su gobernabilidad.

Un aspecto crucial de esta cuestión es su naturaleza interjurisdiccional, que no se ajusta a la armazón jurídico-administrativa de los Estados Nacionales. En el caso de Buenos Aires esto salta a primer plano cuando, debido al "pudor ambiental" suscitado por controversias por el manejo de recursos compartidos con países vecinos, se intenta abordar, considerando su interjurisdiccionalidad, la problemática de la cuenca del Riachuelo, tan vieja en su ominosa presencia como la propia formación de la metrópolis (ABBA, A. P., 2006_a).

Un intento provisorio de mensurar la complejidad institucional metropolitana muestra la forma geométrica con que crece históricamente a medida que la ciudad se expande físicamente. Y como esa complejidad, medida por el tipo y grado de interjurisdiccionalidad, pone enormes condicionamientos para el abordaje de los problemas compartidos. En el caso del AMBA el Tipo de Interjurisdiccionalidad alcanza el Grado IV, máximo considerando el ámbito nacional, y el Nivel de Interjurisdiccionalidad 3 y 10, considerando la población involucrada y la superficie respectivamente. Pero lo mas significativo de la cuestión es que se observa como estos indicadores han evolucionado hacia una creciente complejidad, coexistiendo con unos de los momentos de la historia del AMBA de menor nivel de creación de políticas comunes, es decir en los niveles mas bajos de formación de institucionalidad metropolitana (ABBA, A. P., 2006_a).

El planteo sostenido en el artículo citado es que la gestión metropolitana constituye un prolongado proceso de construcción de institucionalidad que debe acumular todos los avances históricos que reconocieron su complejidad intrínseca. Este largo camino debe, por ese motivo, basarse sobre sólidas bases conceptuales que permitan la sumatoria de los sucesivos fragmentos de institucionalidad alcanzados.

El elevado nivel de interjurisdiccionalidad y el bajo nivel de formación de institucionalidad han estimulado, en las últimas décadas, un funcionamiento de creciente irracionalidad en la gestión de los recursos destinados al área metropolitana de Buenos Aires. La ineficiencia e ineficacia alcanzaron niveles impensados, dado que las iniciativas encaradas en los ’90 apuntaban a corregir deficiencias de las administraciones supuestamente burocráticas que la antecedieron.

En realidad estas reformas de muy baja transparencia, permitida por un diseño institucional en el que las instituciones reguladoras nacieron cooptadas por las empresas concesionarias o para-estatales, escondieron altos niveles de corrupción. Téngase en cuenta solo algunos de los ítems de recursos supuestamente volcados en la dimensión de la materia oscura (o de la "caja negra" -se utiliza el término en su acepción sistémica, no en cuanto a su uso en la tecnología de seguridad aeronáutica), que no lucieron como era esperable en mejorar la calidad de vida de la población:

entre 1991 y 1995 la Ley de creación del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense dispuso que la Provincia de Buenos Aires recibiría 650 millones de pesos anuales (el flujo efectivo fue de 208 en 1992, 427 en 1993, 587 en 1994 y 624 en 1995 -DANANI, CHIARA y FILC, 1997), fundado en que la problemática social concentrada en el Gran Buenos Aires era nacional y que la provincia no podía resolverla con su menguada coparticipación (la Ley 23.548, que restringe el porcentaje asignado a la Provincia, fue sancionada en enero de 1988);
al "privatizarse", la extensión de los ferrocarriles nacionales era de 27.600 Km. (contra 47.000 en 1948, cuando se "nacionalizaron" los ferrocarriles), de los cuales se utilizaban alrededor de 7.000, según la Comisión Nacional Salvemos al Tren, y manteniendo los 110.000 agentes en todo el país (en determinado momento prácticamente ocupó al doble); costaba 350 millones de pesos al año (en plena convertibilidad, con una relación de la divisa argentina respecto al dólar de uno a uno). En el 2003, si bien dicho aporte no se había modificado permanecían apenas 16 mil empleados y el estado de los ferrocarriles en el AMBA muestra escasa inversión en la mayoría de las líneas.
A inicios del 2005, cuando se discutía la renovación de la concesión con Aguas Argentinas, el presidente del ETOSS, Alejandro Lavado, aseguraba que la empresa tendría que invertir entre 800 y 900 millones de pesos "para que la concesión esté a la altura de lo que imaginó la privatización a principios de los ‘90" (que entre otras obras importantes incluía una planta de tratamiento de residuos cloacales, nunca ejecutada, en Berazategui).

Lyra Balacqua, la heroína de la brújula dorada, recorre un largo camino para lograr que uno de los pueblos que habita los mundos paralelos de la "materia oscura" consiga acceder al "Libre Albedrío" que le negaban sus autoritarios gobernantes. La formación de una institucionalidad metropolitana que avance hacia formas de gestión que permitan la adopción de políticas de Estado Metropolitanas, concertadas entre la Nación, la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, es también un objetivo que requiere un largo y difícil peregrinaje que por momentos parece imposible consumar.

El restablecimiento de un fuerte rol del Estado en la vida social y económica del país, sin embargo, permite retomar las herramientas de la planificación, dejadas de lado desde los ‘70 en el país, frente a la legitimación salvaje del mercado como estructurador de la realidad. Este nuevo contexto reivindica esfuerzos poco valorados que se vinieron desarrollando trabajosamente pero con escasa incidencia en las decisiones en las últimas décadas.

La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires acaba de aprobar en primera instancia, con bajísimo eco de la prensa, el Documento del Plan Urbano Ambiental, que inicia un proceso de doble lectura que incluye una Audiencia Pública y un segundo tratamiento parlamentario (ABBA, A. P., 2008). Pieza jurídica fundamental, segunda norma en jerarquía legislativa después de la Constitución de la Ciudad, en la que se plantean los lineamientos estructurales para la ciudad y su relación con el contexto metropolitano.

Por su parte la Provincia de Buenos Aires desarrolló durante los últimos 2 años unos Lineamientos Estratégicos de la Región Metropolitana de Buenos Aires que constituyen un aporte ineludible en la construcción de consensos interjurisdiccionales. En ellos se plantean iniciativas de inevitable consideración a la hora de elaborar estrategias para diferentes escenarios que puede enfrentar en la región en el futuro.

Por otra parte, los organismos de control de gestión también reconocen la inevitabilidad de encarar políticas relacionadas de los Estados nacional, porteño y bonaerense. En 2007, en una reunión organizada por la Auditoria General de la Ciudad, Matías Barroetaveña, entonces titular de dicho organismo, y Juan Manuel Abal Medina, subsecretario de Gestión Pública en Nación, daban su parecer sobre las políticas interjurisdiccionales. (SHAERER; L, 2007). Barroetaveña planteó lo importante que resultan las políticas enlazadas con el Estado nacional y bonaerense, por ejemplo el tema de la basura, para finalizar manifestando que, "las discusiones entre funcionarios de distintas jurisdicciones son muy difíciles porque perduran las relaciones autistas entre jurisdicciones". Abal Medina, por su parte planteó que "la interjurisdicción no es una opción sino una necesidad, no verlo es suicidarse. El mundo se globaliza y no acordar con el vecino demuestra el fracaso de la política".

Pareciera que la clave está en la mirada regional, la gestión planificada de las acciones y la transparencia y el control social del manejo de los recursos. Un instrumento posible que puede permitir esa aproximación metropolitana dentro de los marcos de la organización federal del Estado Argentino, que no admite ningún nivel político por fuera de los Estados Provinciales (la posibilidad de crear regiones introducida en la reforma constitucional de 1994 está limitada a la finalidad de desarrollar conjuntamente acciones tendientes al desarrollo económico o social, pero no permite crear unidades políticas nuevas), es la conformación de un Subparlamento Metropolitano que constituya el marco para la formulación de las políticas de estado regionales, (ABBA, A. P., 2006_a). El virtual Parlamento Metropolitano, al que se hacia referencia al comienzo de la nota por sus responsabilidades territoriales, consta de 93 diputados (cuya elección no discrimina territorialmente los espacios intra-provinciales de representación, constituye una lista única para cada provincia), 60 por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 33 por la Provincia de Buenos Aires (los correspondientes a las Secciones Electorales 1ra y 3ra, ver Gráfico Nº 1), pero se reducirían a 43 si se adoptara un criterio de proporcionalidad (si se tomara en cuenta el número de electores resultarían 43 representantes -10 y 33, por la CABA y PBA respectivamente, considerando 1 diputado cada 298 habitantes). Ese cuerpo legislativo metropolitano, por origen, con la cooperación de los organismos de control correspondientes, debe rendir cuentas a sus representados sobre la formulación y el cumplimiento de políticas de Estado metropolitanas y sobre el destino de los fondos manejados en el área, que en las últimas décadas ha sufrido una fuerte desinversión en materia de infraestructura y equipamiento básico para el hábitat público de este asentamiento humano.

Existen problemas barriales y municipales (o comunales en el caso de la Ciudad de Buenos Aires), existen problemas provinciales o nacionales, construyéndose en correspondencia con esos niveles y formas institucionales que los contienen y buscan su resolución. Pero las transformaciones socio-territoriales producidas en el último siglo han originado nuevos espacios de desenvolvimiento de los asentamientos humanos que quedaron huérfanos de institucionalidad (ABBA, A. P., 2006_b).

La dimensión metropolitana, que relaciona transversalmente en la dimensión territorial todos los niveles institucionales del sistema de gobierno, como esos mundos paralelos imaginados por Pullman en la materia oscura, es una presencia que, si bien comienza a ser visualizada en el momento previo de la conceptualización y el planeamiento, no encuentra un andarivel transitable en la etapa mas avanzada y concreta de la gestión.

Y, tal como sostiene Pedro Del Piero, presidente de la Fundación Metropolitana: "Son cuestiones que es imposible resolver desde los distritos o una única jurisdicción. O las resuelven juntos -quienes corresponda- o no las resuelve nadie. Además, son decisiones que exigen planeamiento estratégico participativo por la complejidad que tienen en recursos, regulación y poder de policía, y por tener fuerte impacto en la capacidad de soporte ambiental del territorio y la calidad de vida de presentes y futuras generaciones" (DEL PIERO, P., 2008).

En estos días se observa al Jefe de Gobierno porteño concentrado en una absorbente pelea con los sectores gremiales de la ciudad y al Gobernador bonaerense abrumado por disputas internas de sectores de su propio partido, que vienen minando su capacidad de gestión. Esas urgencias son los nubarrones que por el momento parecen ocultar las promesas de la formulación conjunta de políticas de Estado Metropolitanas, una aparición recurrente de la materia oscura metropolitana.

Sin embargo, todavía en el marco de los vaivenes comentados, resulta alentador que, como resultado de las últimas reuniones interjurisdiccionales, se dieran pasos firmes en la dirección de trabajar conjuntamente. La unificación del registro de infractores de tránsito de Capital y Provincia, por un lado, y la reunión especial del CEAMSE con participación de funcionarios del mas alto rango de ambas jurisdicciones (y que se haya manifestado expresamente que se buscan soluciones para los próximos 20 años) son dos gestos concretos que hacen pensar que el Área Metropolitana puede haber recuperado, esperemos que sin retrocesos, la Brújula Dorada.