Medición Coyuntural de Buenas Prácticas de Gestión Metropolitana (MC bpgm)

Por Artemio Pedro Abba

XXIII Jornadas si+morf y Quinto Encuentro Regional de Investigación

Centro de Investigación Hábitat y Municipio CIHaM / FADU/UBA

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo – Pabellón III – Ciudad Universitaria

Introducción

Con la convicción de que todos los días se está “construyendo metrópolis”, ese género de asentamiento humano concentrado de hiper talla y complejidad en el que viven y trabajan una importante porción de la población mundial, es que se ha encarado el análisis coyuntural de la institucionalidad metropolitana. Se sostiene en este trabajo que en cada decisión, en cada emprendimiento que los metro-habitantes adoptan, fundamentalmente aquellos actores cuyas actuaciones (valga la redundancia) mas impactan sobre la sociedad, se está incidiendo sobre uno de los aspectos mas significativos de la fragilidad de las grandes ciudades: su vulnerabilidad institucional.

Es que, si bien ese espacio, al que se denomina habitualmente como metropolitano, es difícil de percibir (porque constituye un agregado de diferentes jurisdicciones y ámbitos de vecindad o civilidad que se construye casi imperceptiblemente durante prolongados ciclos históricos) va acumulando patologías de difícil o imposible recuperación de no ser diagnosticadas y tratadas como una totalidad.

Las instituciones académicas e institutos de investigación abocados al estudio de la problemática metropolitana debieran ocupar un rol mas activo en el día a día de la gestión. Se trata de la medición de las situaciones de coyuntura que muestran las actitudes de los actores institucionales metropolitanos a la hora de enfrentar las cuestiones comunes o interjurisdiccionales con sus avances y retrocesos.

Entendiendo por buenas prácticas de gestión metropolitana a aquellas actuaciones, de los diferentes niveles de jurisdicción involucrados, que contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad metropolitana (IM). Se trata de la identificación y valoración de las acciones encaradas que agregan institucionalidad a los procedimientos que actúen sobre una problemática de carácter interjurisdiccional.

Puntos básicos de la institucionalidad metropolitana (IM)

Las áreas metropolitanas constituyen un caso particular de las formas de adaptación de las actividades humanas mas concentradas en el territorio. Entendiendo esa especial configuración de los asentamientos humanos como resultado de la relación diacrónica y sincrónica sociedad-naturaleza.

La población y las actividades establecen una interacción biunívoca con el soporte físico que permite una apropiación de los recursos del territorio en función de las demandas que, en las diferentes etapas de la evolución de la sociedad, se van manifestando. Este proceso de adaptación requiere la incorporación de instalaciones físicas transitorias y permanentes que modifican el medio natural originario.

Se trata del llamado proceso de antropización que incorpora un componente físico artificial el “medio construido” (suma de infraestructuras y equipamientos construidos por el hombre), al medio físico natural. La resultante de esta transformación es el medio natural modificado, que configura un territorio adaptado para las diferentes actividades humanas y al que se denomina medio bio-físico.

En una primera fase del desarrollo territorial la distribución e importancia de los asentamientos humanos tienen una explicación fundamental en la localización de los recursos naturales explotables y sobre los que existe demanda. Sin embargo en las fases posteriores la existencia del soporte bio-físico constituye en sí misma un recurso que atrae la localización de actividades y población, situación que explica el proceso metropolización que fue funcional al modelo de desarrollo del país.

Cualquiera sea el concepto utilizado (aglomerado, región funcional, zona metropolitana, etc.) para delimitar el Área Metropolitana de Buenos Aires se recorta un fenómeno socio-territorial de un enorme peso específico al interior del sistema nacional de asentamientos humanos. Si bien su rol de “primacía” viene cayendo desde 1970 (de 36,11 a 33,25) la población superó los 12 millones y creció en casi 70 mil habitantes por año en el último período intercensal lo que da una dimensión de la problemática en cuanto a los empleos, bienes y servicios necesarios para su sostenibilidad, (ABBA, A. P., 2006-1).

El hecho de que las sucesivas etapas de desarrollo económico del país durante la formación de la actual metrópolis (modelo agroexportador y de industrialización sustitutiva) hallan encontrado funcional la aglomeración de actividades de acopio, elaboración, comercialización (tanto externa como interna) y consumo provocó un crecimiento del asentamiento que superó las previsiones institucionales en materia límites territoriales (anexión de los partidos de Belgrano y Flores en 1887). La ciudad que mutada en metrópolis se expandió y densificó superando los límites municipales y atravesó los límites provinciales, convirtiéndose en un área urbana multijurisdiccional de alto grado de complejidad que no encontró formas de institucionalización en el marco de la organización federal del Estado argentino.

La evolución metropolitana en relación al sistema nacional de asentamientos humanos fue configurando una matriz territorial endógena muy integrada se caracteriza centralmente por:

- Constituye un asentamiento humano de 13 millones de habitantes de alta intensidad de uso y ocupación del suelo y con un alto nivel de complejidad de actividades, y una fuerte integración funcional.

- El territorio sobre el que se instala este asentamiento, que puede considerarse un sistema semi-cerrado, no constituye una unidad político administrativa y por el contrario presenta un altísimo nivel de interjurisdiccionalidad.

- Su funcionamiento relaciona actividades y territorios de diferentes jurisdicciones y los flujos de personas, bienes e información atraviesan con ritmos diarios los límites entre las unidades jurídico – territoriales.

Apoyándose en la existencia de estudios que han avanzado sobre el estado de situación estructural de la IM (PIREZ, P., 2004, BADIA, G, 2005, ABBA, A. P., 2006 y CICIONI, DIÉGUEZ, TIMERMAN, 2007, PÍREZ, P. y LABANCA, F., 2008), se propone una mirada que apunte a un seguimiento de los comportamientos mas casuísticos que permitan identificar lo que se podrían denominar “buenas prácticas de gestión metropolitana”. Es una manera de acompañar y fortalecer aquellas iniciativas que constituyan aportes en relación a la formación de IM.

- Los problemas de funcionamiento del asentamiento humano pueden estar contenidos en una única jurisdicción o involucrar a mas de una de ellas, determinando distintos niveles de complejidad de los mismos.

- Las unidades político-administrativas existentes no se ajustan espacialmente a un alto porcentaje de las problemáticas que tienen que resolver. Se requieren para ello la creación de instancias interjurisdiccionales que faciliten la resolución. En su ausencia son cumplidas por las unidades jurídico-territoriales que las contienen pero son un recorte tampoco coincidente con el espacio de los problemas planteados.

Partiendo de una perspectiva histórica del Estado Nación, como forma particular de la organización del poder político y de la vida social ligado al desarrollo de la economía capitalista, Carlos Vilas sintetiza la existencia de dos dimensiones básicas en el estado moderno: “La primera se refiere a él como expresión institucional de las relaciones de poder y de principios de legitimación, es decir la dimensión típicamente política del Estado. La segunda dimensión es eminentemente operativa: lo que usualmente se denomina administración pública o gestión pública” (VILAS, C. M., 2001, pag. 2)

“En términos políticos puede definirse al Estado, de manera muy sucinta y por encima de sus muchas variaciones, como la unidad suprema de decisión respecto de la población de un territorio…. La segunda dimensión del Estado es operativa, y se refiere a las capacidades de gestión. Es esta una función derivada de la anterior, en la que el Estado define y ejecuta cursos de acción, y extrae y asigna recursos en función de objetivos referibles al núcleo de su politicidad” (VILAS, C. M., 2001, pág. 3).

Desde esa perspectiva se puede diferenciar dos niveles en el gobierno del territorio metropolitano: las cuestiones decisionales y las cuestiones operativas. Puede afirmarse desde ese abordaje que no existe un espacio político metropolitano en el cual se acuerden o se alcancen decisiones políticas para la problemáticas existentes en su territorio y las funciones de administración se desarrollan en forma fragmentada y sin coordinación en los diferentes niveles institucionales que ejercen competencias en el territorio.

Desde el procesamiento de la fase operativa de la cobertura de dichas problemáticas (administración y/o gestión y/o gerenciamiento). Estas se resuelven según algunos de los niveles enunciados: Nación, Provincia, Municipal o Interjurisdiccional:

- Las decisiones políticas las adoptan los niveles políticos de cada gobierno al interior de los cuales se insertan los niveles operativos mencionados.

- Como contrapartida aparecen oficinas o direcciones metropolitanas dentro de los Ministerios o Secretarías fragmentando sectorialmente lo metropolitano y sin la existencia de niveles de coordinación de esa problemática.

- Otros ejemplos de interés son:

▪ los residuos con una ley interjurisdiccional que ya contiene el consenso público ni la legislación (Basura 0) promulgada en la Ciudad y la Provincia

▪ otro caso es AySA, una ley de casi preferencial aplicación en la metrópolis, pero fue sancionada por un parlamento de La Nación.

Análisis Coyuntural de la IM

En el día a día de las decisiones e iniciativas que van asumiendo los actores gubernamentales y no gubernamentales que actúan en las jurisdicciones involucradas en la “Gran Buenos Aires” se juega la adopción de mecanismos de gestión de tipo interjurisdiccional mas idóneos que van sumando a la construcción de la IM. Para lo cual se propone una forma de abordar las actuaciones de los actores públicos y privados que inciden en la problemática de la Gran Buenos Aires desde esta perspectiva que se ha denominado Análisis Coyuntural de la IM. Que de manera mas llana intenta mirar la construcción y ejecución de las políticas públicas mas allá de las limitaciones estructurales por todos conocidas (fuerte interjurisdiccionalidad y bajo nivel de coordinación inter-institucional), por su contribución a la institucionalidad.

A través del registro sistemático de los eventos tocan las problemáticas metropolitanas y su análisis cualitativo se intenta indagar el signo que adquieren desde esta perspectiva. Así surgen temas protagónicos y emblemáticos durante el período analizado y como se colocan los diversos actores frente a ellos y la evolución en el tiempo de los mismos.

Existiendo una amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito metropolitano (transporte, medio ambiente, salud, seguridad, etc.) es inevitable que los actores públicos y sociales constantemente tomen decisiones, realicen acciones, emitan opiniones sobre ellos, entren en conflicto con otros actores, etc. Las actuaciones en esos campos específicamente metropolitanos inciden en la institucionalidad actual de la gestión de los mismos, produciendo modificaciones, marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores frente a las mismas.

Estos hechos toman estado público, de acuerdo a su grado de importancia, al ser registrados por los medios de comunicación. Este trabajo trata de medir las contribuciones a la formación de IM efectuada por los actores institucionales metropolitanos, de acuerdo a lo registrado en los medios gráficos nacionales y regionales, en un período determinado de tiempo.

El objeto de la investigación es evaluar la dinámica e importancia de los avances o retrocesos producidos en los sectores de la gestión o en su conjunto, identificando quienes son los actores protagonistas de tales cambios. Y simultáneamente, observar las actitudes de dichos actores respecto de la IM.

Partiendo de un estado de situación de los niveles de institucionalidad existente por sectores definidos (Interestatal según subpoderes, Intermunicipal, otros) se intenta la elaboración de indicadores de contribución a la institucionalidad metropolitana de los que se pueda hacer un seguimiento trimestral o semestral según los casos y que su difusión coopere para el alcance de las denominadas mejores prácticas institucionales.

El indicador propuesto contempla contribuciones a nivel:

- Interestatal (Nación, Provincia y Ciudad de Buenos Aires) con subíndices a nivel de los ejecutivos, los cuerpos legislativo y judiciales.

- Intermunicipal.

- Organizaciones no gubernamentales.

- Medios de comunicación.

- Otros

Se proponen como ejemplos de este tipo de mirada los análisis de las iniciativas post-electorales en el ámbito metropolitano en base a la información publicada en medios gráficos de difusión de nivel nacional y local (ABBA, A. P., 2008-1, ABBA, A. P., 2008-2, ABBA, A. P., 2008-3 y ABBA, A. P., 2008-4). Este abordaje permite además de detectar el juego de los actores institucionales, recuperar aquellas iniciativas que sean más trascendentes por su valor frente a la necesidad de resolución de las cuestiones condicionadas por su fuerte interjurisdiccionalidad. Este procedimiento pone a disposición de las diferentes jurisdicciones de modelos de buenas prácticas metropolitanas y los mecanismos para los casos replicables de formas de cooperación horizontal, interjurisdiccional e intersectorial.

La identificación de temas con mayor protagonismo en el período analizado, algunos “viejos conocidos” ( RSU) de la Agenda Metropolitana, y otros “emergentes” (antenas de telefonía celular) de la dinámica propia del fenómeno urbano contemporáneo, del que las áreas metropolitanas son un termómetro de avanzada en sus beneficios y perjuicios. Sobre los temas destacados por su contribución a la institucionalidad metropolitana se efectúa un seguimiento preferencial y continuo durante el período.

Redes de Infraestructura (Transporte, Agua y Saneamiento), Salud, Recursos hídricos, Desarrollo Social, Medio Ambiente, etc., surgen como temáticas naturales de la Agenda Metropolitana. Entre ellos se han seleccionado dos Residuos Sólidos Urbanos y Antenas de Telefonía Celular por la importancia que adquieren en el período y las particulares características que cada uno de ellos adopta.

Un Clásico de la Agenda Metropolitana: la recolección, tratamiento intermedio y disposición de los residuos sólidos urbanos

Fue el tema predilecto, entre una nutrida Agenda Metropolitana, de los candidatos a jefes de gobierno, y en lo inmediato a la asunción, de la Ciudad y la Provincia. Cristaliza en poco tiempo en un acuerdo de trabajo conjunto (pese a los diferentes colores políticos) y en el ámbito del organismo intergubernamental existente (CEAMSE) para alcanzar un plan para los próximos 20 años.

Luego la negociación entra en un cono de sombra, pareciera que por factores contextuales, que se extiende por 6 meses, a pesar de la promesa de llegar a una solución en 45 días, pero es seguido atentamente por el Análisis de Coyuntura como por importantes medios de comunicación que ya han registrado el tema como parte de una Agenda Metropolitana.

La vulnerabilidad institucional de la Gran Buenos Aires se sintió durante los oscuros tiempos vividos en el primer semestre del año, con una turbiedad que tuvo consecuencias muy graves para el funcionamiento metropolitano (conectividad fuertemente reducida, contaminación del aire, accidentes, falta de insumos, etc.) sin que hubiera una reacción conjunta de los teóricamente responsables de la prevención y reducción de dichos riesgos. Solo hubo coordinación en la emergencia entre Nación y las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe (Diario Hoy de La Plata 20/04/08). Esta circunstancia se extendió a la mayoría de los sectores de la gestión de problemáticas metropolitanas en un período particularmente negativo, al interior y más allá de los dinámicos límites del AMBA.

En ese contexto se generó una polarización que atravesó la organización socio-productiva-institucional del país. La débil institucionalidad metropolitana no podía quedar exenta del conflicto dominante alrededor de las retenciones agropecuarias. En ese contexto, los actores institucionales implicados, tironeados por las tensiones derivadas del conflicto principal, y sobre todo aquellos que tienen mayor exposición pública, debieron adoptar actitudes de compromiso que dejaron en un segundo y distante plano las cuestiones de la Agenda Metropolitana, (INFO-REGION, 2008_2 y 2008_3).

Cuando, finalmente, se despejan las circunstancias de contexto rápidamente se “alumbra” el acuerdo conjunto que define: nuevo canon y cooperación en la resolución de nuevas plantas de transferencia y sitios de relleno sanitario, y en el marco de la disminución del volumen de basura a tratar por la aplicación de políticas progresivas de reciclado. De cualquier manera la complejidad del tema dejó aun sin resolver, o sin explicitar, algunas cuestiones de las que se señalan a modo de ejemplo:

- como la Ciudad resuelve la ecuación: nuevo contrato de recolección, Ley Basura 0 y participación de los cartoneros
- como la Provincia define las cuestiones de transferencia y relleno en el marco de una política de ordenamiento y desarrollo territorial acordada con los Municipios

Las nuevas tecnologías impactan el espacio metropolitano

Más margen de movimiento, en el escenario de polarización antes mencionado, tuvieron aquellos actores menos protagónicos en el escenario político nacional, quienes concretaron quizás los hechos más destacables del período finalizado. Desde movimientos de ONGs, vecinos autoconvocados y espacios locales y vecinales, se contribuyó a formar algunos rasgos de institucionalidad en temas de importancia metropolitana

Desde el territorio el protagonismo de las ONG y los Municipios incorporaron a la Agenda Metropolitana la cuestión de las antenas de telefonía celular (que se suman mas que proporcionalmente a las existentes de radiodifusoras, etc.) y su impacto para los habitantes urbanos. Un caso testigo es el opinable tema de las antenas de telefonía celular, que las empresas vienen instalando en un contexto de “anomia” que no es aceptado por la población afectada.

La irregularidad del montaje de las mismas y la crónica de operaciones efectuadas en horas de la noche para pasar desapercibidas, desataron una ola de protestas de los vecinos que cuestionaban los posibles efectos negativos sobre la salud de la población (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_1). Los Autoconvocados de diferentes barrios lograron la clausura por parte de los Municipios de un importante número de antenas, la mayoría instalada en forma clandestina, que podrían causar impactos negativos sobre la salud de la población.

En el caso de los vecinos autoconvocados en varios Municipios del Conurbano, lograron la clausura y en oportunidades la desinstalación de las antenas. Pero lo interesante es que avanzaron sobre la cuestión convocando primero a los actores locales (intendentes, funcionarios, concejales, etc.) y también a expertos y responsables del tema del nivel intermunicipal, provincial y nacional (Comisión Nacional de Comunicación -CNC-, Comisión Nacional de Energía Atómica, Responsable de Radiofrecuencias y Telefonía Celular de la Defensoría del Pueblo de la Nación, CONCOSUR, Universidad Nacional de Quilmes, Cámara de Empresas de Telefonía Celular -CICOMRA-, el Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible -OPDS-, y la Secretaría de Medio Ambiente de Quilmes).

La inquietud es tomada por funcionarios municipales y miembros de los Consejos Deliberantes y también llega al COMCOSUR en un intento de unificar criterios a escala regional. El mayor avance se registró en el Municipio de Quilmes (jurisdicción donde según palabras del propio Intendente existen 171 antenas y solo 9 están legalizadas), impulsado por los vecinos autoconvocados de Don Bosco. El Consejo Deliberante del mencionado Municipio ha elaborado un Proyecto de Ordenanza que plantea las restricciones que deben tenerse en cuenta para la instalación de las antenas.

Pero este avance está en sintonía con otros Municipios de la zona sur y el propio COMCOSUR (DIARIO PERSPECTIVA SUR, 2008_3), y se desprende de esto la necesidad de un abordaje metropolitano para la correcta inserción de estas nuevas tecnologías en el ordenamiento territorial a nivel local y regional. La cuestión queda instalada en la Agenda Metropolitana y está siendo tratada a nivel normativo en el ámbito de los Consejos Deliberantes de los Municipios afectados

Conclusiones

La confirmación de la vulnerabilidad institucional metropolitana que los estudios estructurales previos han señalado son casi un punto de referencia para este análisis. Los fragmentos de Metrópolis encontrados son más los restos agonizantes de intentos pretéritos, en el mejor de los casos agotados, que herramientas fundantes de gestión.

Abordando la cuestión desde el análisis coyuntural, se destacan dos temas dentro del amplio campo de lo ambiental, cuyas trayectorias son diametralmente opuestas: Por un lado, el intento de replantear el tema de los Residuos Sólidos Urbanos cuando una estrategia de más de 30 años, basada en el relleno sanitario (y que tuvo la rara virtud de ser pensada para el conjunto metropolitano), ha entrado en crisis (deseconomías del enterramiento de materiales reutilizables, dificultades cada vez mayores de disponer de terrenos para la disposición final a distancias viables de los lugares en que se producen los residuos, etc.), y por otro lado un tema nuevo, repleto de interrogantes no resueltos (entre ellos el nivel de daño que ocasionan sus emisiones): las antenas de telefonía celular que proliferan en el territorio metropolitano, fenómeno frente al cual la población asumió investigarlo como una acción de “defensa propia”.

Tanto en la ya enquistada cuestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) como en la emergente de la proliferación de las antenas de telefonía celular, la sociedad urbana enfrenta amenazas de origen antrópico que se agudizan en las áreas metropolitanas, como la Gran Buenos Aires, por la ya comentada vulnerabilidad institucional (tan evidente, aunque se hayan registrado indicios de trabajo conjunto de Nación, Provincia y Ciudad en los primeros 200 días de institucionalidad de la nueva gestión, en el caso de la Cuenca Matanza - Riachuelo).

Los riesgos en las áreas urbanas densas son predominantemente originados por la actuación humana, pero dada su relación con el ambiente fuertemente antropizado se caracterizan por la policausalidad de origen y por ser, debido a sus peculiaridades, de difícil previsibilidad (no referida a la existencia del riesgo sino en la temporalidad de su ocurrencia). Por tal motivo, requieren medidas de prevención y reducción ex ante, porque una vez desencadenado el evento siempre produce daño y deja impactos post-traumáticos.

BIBLIOGRAFÍA

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Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires: propuesta de gestión para el AMBA

Publicado en Café de las Ciudades, año 5,número 48, Octubre 2006.

Por Artemio Pedro Abba

Introducción

Entre los desafíos que enfrenta el mundo contemporáneo adquiere especial relevancia el tema de la gestión de las áreas metropolitanas. Estos mega asentamientos humanos en los que vive una parte muy importante y creciente de la población, y donde están instalados los principales componentes del poder de decisión del planeta, no han encontrado formas de institucionalidad que posibilite gobernar las problemáticas crecientes de la dimensión metropolitana.

Un aspecto crucial de esta cuestión es su naturaleza interjurisdiccional, que no se ajusta a la armazón jurídico-administrativa de los Estados Nacionales. En el caso de Buenos Aires, este punto salta al primer plano cuando, debido al "pudor ambiental" suscitado por controversias por el manejo de recursos compartidos con países vecinos, se intenta abordar la problemática de la cuenca del Riachuelo, tan vieja en su presencia como la propia formación de la metrópolis.

El planteo sostenido en este artículo es que la gestión metropolitana constituye un prolongado proceso de construcción de institucionalidad que debe acumular todos los avances históricos que reconocieron su complejidad intrínseca. Este largo camino debe, por ese motivo, basarse sobre sólidas bases conceptuales que permitan la sumatoria de fragmentos de institucionalidad alcanzados.

Un balance objetivo hoy, ofrece un panorama bastante desalentador: la ciudad metropolitana, según el adecuado concepto de Pedro Pírez, se encuentra en el momento de más baja institucionalidad de su historia, que sin embargo coincide con una creciente complejidad institucional. Si bien el fenómeno de crecimiento de la primacía urbana de Buenos Aires se viene atenuando, como está sucediendo en la mayoría de las metrópolis "maduras" del mundo, no se modifica el escenario de crecimiento más que proporcional de la interjurisdiccionalidad.

Un hecho esperanzador, en el caso de Buenos Aires, es la existencia de precondiciones positivas para avanzar en materia de institucionalidad compartida. Existe un sólido impulso del concepto metropolitano tanto en ámbitos académicos como políticos y, fundamentalmente por la propia historia de formación de la ciudad, se registra una existencia cultural metropolitana en el imaginario de los habitantes. Esta presencia de lo metropolitano se funda en que la ciudad funciona como un ecosistema, y existen aspectos como el transporte, el medio ambiente, el sistema de salud, etc., que atraviesan día a día las líneas que en el mapa suponen limitar los pulsos cotidianos de la gran ciudad.

Un intento provisorio de mensurar la complejidad institucional metropolitana muestra la forma geométrica con que crece históricamente a medida que la ciudad se expande físicamente. Y como ese tipo de complejidad pone condicionamientos para el abordaje de los problemas que llevan el sello de la interjurisdiccionalidad.

Utilizando ese parámetro operacional se intenta analizar el recorrido que la institucionalidad metropolitana ha tenido en su ya más que centenaria historia, y rescatar, con una visión lo mas objetiva posible, los avances parciales que pueden contribuir a una construcción en el presente. Se destaca especialmente el momento de alta construcción institucional alcanzado en los ´70, favorecido por un marco internacional de búsqueda en cuestiones de gestión metropolitana, con logros muy avanzados en materia de planeamiento y gestión urbana, realización de un estudio de transporte que incluía movilidad total en el "suelo" metropolitano y la incorporación como unidad estadística para los censos de población. Esos fragmentos históricos de asociación metropolitana pueden ser recuperados en la medida que un marco de análisis de la interjurisdiccionalidad los reubique en su más ajustada significación.

Finalmente, basándose en las comentadas precondiciones positivas de Buenos Aires y las resituadas experiencias históricas de asociación, se propone el modelo de parlamento metropolitano como un espacio de crecimiento de interjurisdiccionalidad más compatible con el esquema organizativo del estado argentino y que, pareciera, permite una construcción institucional de la ciudad metropolitana.

La ciudad metropolitana

Cualquiera sea el concepto utilizado (aglomerado, región funcional, zona metropolitana, etc.) para delimitar el Área Metropolitana de Buenos Aires, se recorta un fenómeno socio-territorial de un enorme peso específico al interior del sistema nacional de asentamientos humanos. Si bien su rol de "primacía" (primacía definido en este caso como la relación entre la ciudad mayor y el total de la población urbana del país) viene cayendo desde 1970 (de 36,11 a 33,25) la población superó los 12 millones y creció en casi 70 mil habitantes por año en el último período intercensal, lo que da una dimensión de la problemática en cuanto a los empleos, bienes y servicios necesarios para su sostenibilidad.

El hecho de que las sucesivas etapas de desarrollo económico del país durante la formación de la actual metrópolis (modelo agroexportador y de industrialización sustitutiva) hayan encontrado funcional la aglomeración de actividades de acopio, elaboración, comercialización (tanto externa como interna) y consumo, provocó un crecimiento del asentamiento que superó las previsiones institucionales en materia de límites territoriales (anexión de los partidos de Belgrano y Flores en 1887, ver Cuadro N° 3). El 1° de mayo de 1887, durante la gobernación de Máximo Paz (opositor a Dardo Rocha que se oponía a la cesión de territorio de la Provincia de Buenos Aires), se trata la cesión de los partidos de Flores y Belgrano al Distrito Federal y, elevado al Congreso de la Nación, es aprobado por la Ley 2089. La ciudad, mutada en metrópolis, se expandió y densificó superando los límites municipales y atravesó los límites provinciales, convirtiéndose en un área urbana multijurisdiccional de alto grado de complejidad que no encontró formas de institucionalización en el marco de la organización federal del Estado argentino.

Sin embargo, pese al bajo nivel de desarrollo de institucionalidad alcanzada, el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires presenta condiciones muy favorables para su reconocimiento como entidad integrada, a pesar de los múltiples componentes jurisdiccionales que la forman, de las cuales pueden destacarse tres:

En los ambientes técnicos y académicos casi nadie discute la existencia de "la ciudad metropolitana" que, aunque no haya obtenido existencia institucional (salvo casos excepcionales de organismos como el CEAMSE o el Mercado Central, y la transitoria creación en los ´60 de la Región Metropolitana ), es aceptada para explicar ciertas cuestiones de tipo metropolitano.
En los diferentes estamentos del medio político (nacional, provincial o municipal) se entiende que se carece de herramientas de gestión metropolitana que son imprescindibles para la resolución de los problemas que atraviesan, en su origen y/o impacto, los límites jurisdiccionales.
Y, por otra parte, la población posee un imaginario metropolitano que lo sitúa en el AMBA debido al origen, forma de crecimiento del centro a la periferia y la preservación de su estructura de centralidades histórica, pese a la aparición de nuevas centralidades y direccionalidades urbanas que compiten con las tradicionales (Abba, 2005).

Las funciones interjurisdiccionales en el AMBA

Las funciones de índole metropolitana deben distinguirse de aquellas otras que usualmente se denominan simplemente urbanas. "Lo específico de lo metropolitano estará dado no solo por referirse a una urbanidad compleja caracterizada por los altos niveles de interjurisdiccionalidad de las problemáticas de un continuo urbano, sino porqué la complejidad institucional de ese continuo urbano constituye uno de los elementos fundamentales a considerar en cualquier política y/o gestión que deba definirse para resolver un problema dado" (Abba, Gil, Poggiese, 1990).

Se considerarán metropolitanas, desde un análisis sistémico (Emery, 1987), aquellas situaciones cuyo rasgo dominante es:

presencia de recursos escasos compartidos entre varias jurisdicciones, dado que la asignación de recursos a algunas subunidades afecta a todas las demás (incluye tanto los recursos de origen natural como construido),
existencia de acoplamientos: por la diferente especialización funcional de las jurisdicciones cada unidad debe apoyarse en otras unidades para poder cumplir la función que le a sido asignada, y/o
relaciones de mutuo o contradictorio interés con el resto del mundo; un ambiente común constituye otra forma de interacción en la que la relación con unidades fuera del sistema considerado afecta a todos o algunas unidades pertenecientes al mismo.
Los procesos de producción, distribución y consumo que se desarrollan en el asentamiento metropolitano, típico ejemplo de acoplamiento, no reconocen límites jurisdiccionales, debido a que constituye un mercado regional en el interior del cual se producen fuertes flujos de interrelación. La intensa especialización funcional del espacio metropolitano (residencias, producción, comercialización, servicios, etc.) origina movimientos de personas, materiales, energía e información.

Se entiende por acoplamiento el fenómeno en el que las actividades de un sitio requieren para su funcionamiento los resultados de actividades desarrolladas en otros sitios de la metrópolis, que pueden hallarse muy distantes. Esto motiva las que denominamos actividades de interrelación que las vinculen: caso de las llamadas "áreas dormitorio", los centros de consumo colectivo (compras, educación, salud, recreación, etc.), los centros de acopio y venta de insumos (depósitos, corralones, etc.), las áreas de concentración de empleos (las zonas industriales, la city financiera y las áreas de comercio y oficinas, etc.), y los espacios verdes regionales, etc.

Los recursos naturales del sitio donde se localiza el asentamiento humano constituyen un caso típico de recursos comunes, sobre el cual la acción de un subunidad puede provocar efectos que afectan al conjunto o sobre un subconjunto de unidades componentes. Tal como se analizó, el acoplamiento entre actividades utiliza un sistema de redes que permiten el traslado de personas, materia, energía e información en forma de flujos continuos o de alta frecuencia que permiten el desarrollo de las respectivas actividades (ver Gráfico N° 1). De esta manera, los canales de interrelación de carácter regional (metropolitanos), se convierten en un recurso común compartido, en general con una oferta insuficiente, como lo muestra la importante proporción de población que cruza la Gral. Paz diariamente por motivos laborales.

El sistema de canales de interrelación puede diferenciarse en dos grandes tipos:

- las redes (en general subterráneas, aunque pueden ser aéreas y también superficiales) que transportan energía, materiales (en un sentido amplio) e información.

- los sistemas de transportes de personas y cargas, que requieren algunas instalaciones fijas y material rodante, así como terminales y centros de trasbordo



Del análisis precedente, retomado en el capítulo sobre gestión metropolitana del Informe de Avance del Plan Urbano Ambiental del GCABA (Magariños, Néstor y Abba, Artemio, 1998), surge la identificación de un primer listado de los principales campos de interacción a escala metropolitana que requieren gestión adecuada a sus características, clasificados según tipos de acuerdo a los rasgos sistémicos predominantes (ver Cuadro N° 1).

Fuente: Magariños, Néstor y Abba, Artemio, (1998), "Las Estructuras de Gestión Metropolitana Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", Informe de Avance, Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UBA.


El caso del Área Metropolitana de Buenos Aires

Dada la medular importancia que en este enfoque se le asigna a la cuestión de la complejidad institucional en la génesis de la problemática metropolitana, se tratará de especificar la situación del AMBA al respecto. Para lo cual se enunciará la definición operativa adoptada de los conceptos complejidad institucional (CI) y de sus dos componentes el tipo y nivel de interjurisdiccionalidad.

Fuente: elaboración propia en base a información diversa

Se entiende por tipo de interjurisdiccionalidad (TI) a la diversidad de actores institucionales con claras funciones y competencias diferenciadas (Nación, Provincia y Municipio) presentes en una aglomeración urbana. En el Cuadro N° 2 y Gráfico N° 2 se presentan 4 situaciones básicas en un país con organización federal. Los tipos podrían complejizarse aún mas, si se considerara el total del país, incorporando algunas variables que surgen del análisis de la legislación municipal de cada provincia.

La aglomeración metropolitana pasó por diversos estadios de TI que se han reseñado en el Cuadro N° 3. Puede observarse que transcurrió un primer período de tipo de interjurisdiccionalidad Grado I previo a la Federalización de la Ciudad, cuando el aglomerado se extendía hacia el sur del Riachuelo anexando parte de Avellaneda, denominada en ese entonces Barracas al Sur.

Con la designación de Buenos Aires como Capital Federal de la República, el territorio de la ciudad se separa de la Provincia, y se incorpora el Poder Ejecutivo Nacional como actor institucional. De esta manera la aglomeración pasa a una interjurisdiccionalidad de Grado II, pero con la participación de solo una provincia, y recién con la Reforma Constitucional de 1994, que concede la autonomía a la Ciudad de Buenos Aires, con un status de cuasi provincia, se alcanza el Grado IV de Interjurisdiccionalidad.

La noción de Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI) mide la relación entre la población y superficie de la ciudad central y las mismas dimensiones en su extensión en el territorio de la provincia de Buenos Aires, y se denominan Interjurisdiccionalidad Poblacional (Ipob) e Interjurisdiccionalidad de Superficie (Isup).

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En 1947, el territorio de la porción provincial había duplicado a la planta de la ciudad de Buenos Aires y la población de esta última se estanca en algo menos de 3 millones, volcándose el crecimiento al "extramuros", tal que en 1970 casi duplica la población porteña. El Ipob y el Isup han seguido creciendo fuertemente en las últimas décadas y alcanzan actualmente aproximadamente los niveles de 3 y 10, respectivamente.

El Gráfico N° 3 sintetiza la Complejidad Institucional, CI, (que combina las dos nociones de interjurisdiccionalidad, TI y NI) que alcanzó el AMBA desde antes de su surgimiento como metrópolis hasta la situación actual. Desde la Gran Aldea original a la Gran Metrópolis de hoy, pasó por distintos estadios, sin alcanzar nunca una institucionalidad que reconozca plenamente la ciudad metropolitana subyacente.

Historia de la institucionalidad metropolitana:

Etapa de institucionalidad informal

El primer registro considerado corresponde a 1869, fecha del primer Censo Nacional, y ya Buenos Aires, a pesar de su escasa población presentaba una situación de cierta CI. La mancha del aglomerado (Vapñarsky Cesar, 2000) atravesaba los límites de los municipios de la Ciudad de Buenos Aires en el sur, extendiéndose hasta Barracas al Sur, hoy Avellaneda, quedando encuadrada en la situación de Grado I de TI.

Entre 1869 y 1895, fecha del segundo Censo Nacional, se producen cambios de suma importancia. Mientras el país se preparaba para integrarse al mercado mundial y, como parte del proceso de organización del país, se federaliza a Buenos Aires y se amplían los límites incorporando la casi totalidad de los partidos de Belgrano y Flores (Longo, Rafael F., 1986?).

La situación de CI se modifica al incorporarse el Gobierno Nacional como actor. A partir de esa instancia el reciente actor asume, junto con la ciudad de Buenos Aires, el liderazgo de la gestión, manteniendo su iniciativa casi excluyente hasta fines de la década del 50´

Durante la vigencia de los modelos de desarrollo agroexportador y de industrialización sustitutiva, se mantiene el dinamismo de la gestión asociada que alinea a la Provincia de Buenos Aires (el Gobierno Provincial se ve beneficiado reduciendo su inversión en el GBA), y los partidos aglomerados. Se trata de un modelo de gestión centralizado en lo político y descentralizado y sectorializado en lo operativo (Abba, Artemio Pedro, 1991), que ejecutaba a través de los Ministerios, Secretarías y Empresas Estatales descentralizadas con un funcionamiento sectorial no coordinado.

Desborde de la institucionalidad informal

Desde los años 60’, agotado el modelo sustitutivo y en el marco de estrategias desarrollistas, se comienza a visualizar la cuestión metropolitana. Esto parece tener que ver con la situación de creciente CI.

Si bien se mantiene el TI es muy fuerte crecimiento del NI, sobre todo en el período 1947-60 período mas intenso de suburbanización expansiva, desbordando el modelo de gestión jerárquica-sectorial. El Plan Regulador (Suárez, Odilia, 1994, Pág. 16) de la Ciudad de Buenos Aires incorpora por primera vez en su diagnóstico el área del conurbano bonaerense, y aparece un ítem metropolitano en las propuestas. Los grandes problemas acumulados en el aglomerado hacían pensar que el piloto automático estaba fallando.

A partir de este punto, en el contexto de la crisis del modelo de industrialización sustitutiva, pero cuando todavía el Estado de Bienestar confiaba en su vitalidad, en nuestro país y el resto del mundo, se realizan intentos por generar formas de institucionalidad interjurisdiccional. Esta tendencia estaba contemporáneamente en curso en las cada vez más importantes ciudades metropolitanas del mundo.


Gráfico N° 4 - Plan de la Organización del Plan Regulador -OPR- (1958)



Fuente: Plan Regulador -OPR- (1958)


Intento de institucionalidad regional

En 1967, el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) regionaliza el país y una de las 8 regiones es la Región Metropolitana de Buenos Aires (CONADE, 1970, Pág. 15), y se encomienda una propuesta de ordenamiento territorial para el área, para lo cual se crea la Oficina Regional de Desarrollo (ORM, dto. 1907/87, reglamentario de la Ley N° 16.907) y el Comité Técnico Metropolitano (CTM), que coordina las acciones en forma intersectorial y reconoce la interjurisdiccionalidad del fenómeno desarrollando el emblemático "Esquema Director Año 2000". Complementariamente se realiza el Estudio Preliminar de Transporte para el Área Metropolitana (CONADE, 1970, Pág. 18-19.), y el INDEC incorpora el concepto de aglomerado urbano y delimita la envolvente de la aglomeración. Era la culminación de un largo proceso de interacción entre los ambientes técnicos y políticos en la Argentina.

El modelo adoptado propone la constitución de una región de desarrollo con la participación de las provincias involucradas (Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires y Provincia de Entre Ríos), si bien la Nación se reservaba el liderazgo de la gestión (estas decisiones son tomadas en el marco de un gobierno militar, estando interrumpido el funcionamiento del Congreso de la Nación).

Gráfico N° 5 - El esquema director "Buenos Aires 2000" (1968)

Fuente: CONADE, (1970)

Recientes intentos contradictorios de institucionalidad en el AMBA

En la última etapa de globalización y transnacionalización de la economía, el AMBA sufre fuertemente el impacto de la desindustrialización, el desempleo, concentración del ingreso y creciente segregación socio-espacial. Por otra parte, en el marco de un debilitamiento creciente del rol del Estado, se producen cambios en la gestión del área que podrían separarse en tres períodos:

Etapa del proceso militar 1976-83

Retorno a la democracia

Período 1989-2002

En el período del proceso militar se interrumpe el proceso de Planificación imbuido por el pensamiento desarrollista y que se planteaba con una fuerte presencia del Estado (Estado de Bienestar). La posterior irrupción mas enfática del neoliberalismo a ultranza aquí y en el resto del mundo occidental interrumpe muchas de las experiencias en curso, la más emblemática fue la disolución del Consejo del Gran Londres por parte de "la dama de hierro" Margaret Thatcher. En nuestro país se acelera la agonía del modelo sustitutivo y se interrumpe la vigencia del gobierno democrático. Se dejan de lado los avances de institucionalización metropolitana registrados en el AMBA y se retoma con algunas variantes el modelo centralizado en lo político y descentralizado y sectorializado en lo operativo. Se interrumpió también una experiencia más profunda desarrollada en la Provincia de Santa Fe, la creación de la Prefectura del Gran Rosario (institucionalización de la gestión del Área Metropolitana de Rosario), que funcionó durante el período 1969-1976 (esta experiencia pionera en el país de creación de institucionalidad metropolitana fue disuelta por el golpe militar de 1976).

A partir de ese quiebre institucional se intenta, sujeto al modelo histórico, una nueva forma de gerenciamiento interjurisdiccional de lo operativo para dos sectores de ya difícil manejo: el problema de los residuos sólidos urbanos y el abastecimiento de bienes alimenticios perecederos a escala de la región. Se crean sendas empresas interjurisdiccionales autárquicas que se autofinancian y mejoran la eficiencia de la gestión: el CEAMSE y el Mercado Central.

Ambos organismos, si bien responden al esquema centralizado en lo político y descentralizado en lo operativo (el modelo de las empresas de servicios públicos nacionales), tienen un formato innovador al crearlos como órganos públicos de derecho público y privado (por otra parte se autofinanciaban y eran autárquicos, lo que permitió su perdurabilidad). Sin embargo la falta de un contexto de políticas de estado metropolitanas consensuadas y permanentes deja a los organismos creados sometidos a los importantes operadores privados en ambos sectores. Esto genera innumerables conflictos que quedan al descubierto con el retorno a la democracia y el rol más protagónico que comienzan a tener los gobiernos locales. En lo que hace a la gestión metropolitana se produce un aporte importante con la creación de dos organismos que abordan dos problemáticas de claro alcance interjurisdiccional.

En el período de retorno a la democracia se intenta retomar el marco de planificación regional de la etapa previa al golpe militar de 1976 a partir de la firma de un convenio, denominado Convenio AMBA, entre la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Buenos Aires, refrendado por la Nación (se aprovecha la existencia de un mismo color político en ambas jurisdicciones y en el gobierno nacional). Se realizan estudios y propuestas que culminan con la iniciativa de creación de un organismo intermunicipal, Asamblea Municipal, integrado por la Municipalidad de Buenos Aires y representantes de los Municipios del Norte, Oeste y Sur del AMBA.

La experiencia fracasa y cuando el gobierno de la provincia pasa a manos de la oposición, en ese entonces el peronismo, se trasladan los equipos técnicos a la Nación creándose la Comisión Nacional del Área Metropolitana (CONAMBA). Si bien el objetivo es la culminación de una propuesta para el AMBA, que se denominó Proyecto 90 y que intenta ser una continuidad con el Esquema Director Año 2000, se visualiza la importancia de ese organismo con instrumento de acumulación política (Badía, Gustavo C., 2005) en un territorio adverso para el partido en el poder. Posteriormente, la propuesta de traslado de la Capital al Sur opaca la iniciativa en el AMBA, cambiando el eje de la estrategia política del gobierno. Se piensa en un cambio mas profundo de la distribución territorial del poder y el consecuente cambio en el tablero político nacional.

En los ´90, y en el marco de la re-profundización de la transnacionalización económica y el ingreso al mundo globalizado, se producen importantes cambios que inciden fuertemente en los procesos de gestión en el AMBA. "Utilizando poderes especiales, el gobierno privatizó las principales empresas públicas –producción de gas y petróleo, teléfonos, electricidad, provisión de agua y ferrocarriles, entre otras-, redujo o eliminó los regímenes de promoción minera e industrial y desreguló el sistema financiero" (Cerruti, Marcela y Grimson, Alejandro, 2005).

Estos cambios remiten al modelo jerarquizado que, en términos de gestión, es centralizado en lo político y descentralizado y sectorializado en lo operativo pero privatizando el gerenciamiento. Los objetivos expuestos en la fundamentación buscan la mayor efectividad de las desfinanciadas empresas públicas, pero en la práctica quedan fuera de un marco de objetivos públicos y sin control de resultados (los organismos de control creados fueron cooptados por las concesionarias y no cumplieron funciones de control público). Por otra parte se suma a los factores de empeoramiento de la situación social al abandonarse los criterios de tarifas diferenciales para los sectores de bajos recursos.

En este contexto, desde las autoridades provinciales y locales, que reciben la carga de la descentralización de los equipamientos sociales, se plantean más esquemas de competitividad que de asociación. Y son escasas y de baja incidencia las acciones de cooperación de tipo metropolitano.

Desde la Ciudad de Buenos Aires se intenta recuperar el liderazgo regional, basándose en una economía más autónoma, intentando en el Plan Urbano Ambiental incorporar la problemática metropolitana pero vista desde la ciudad central. La Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires concedida por la Reforma Constitucional de 1994, y la posterior Estatuyente del 96’, profundizan una tendencia a priorizar las cuestiones propias sobre las metropolitanas, sin entender que las cuestiones metropolitanas no resueltas se transforman en mayores costos para la ciudad.

Por otra parte, desde el Gobierno de la Provincia se realizan algunas transformaciones en el mismo período que, si bien invocan el objetivo de una mejora en la gestión, pareciera se originan en necesidades de acumulación política (Badía, Gustavo C., 2005, opus cit ). Por un lado se dividen municipios, con la finalidad explicitada de encontrar una mejor escala de relación entre gobernantes y población, y por otra parte se obtiene una importante masa de recursos nacionales, que provienen de la recaudación de impuestos, que permite crear el Fondo de Recuperación Histórica del Conurbano, elevado a cuestión nacional. Paralelamente, algunos partidos integrantes del AMBA buscan alguna forma de asociación que les permita mayor capacidad de negociación con los Ejecutivos Provincial y Nacional pero que en general tienden a enfatizar el creciente proceso de competencia y segregación (se crean regiones intermunicipales que unen los partidos del sector Norte, o algunos de la Zona Sur).

Como una excepción a la regla aparece una iniciativa de tipo metropolitana en el ámbito parlamentario. Se intenta la creación de institucionalidad metropolitana a través del Convenio de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires" firmado el de abril de 1999 por autoridades de las legislaturas de ambas jurisdicciones. El proyecto se proponía la realización de encuentros bajo el lema "AMBA: Integración para una Mejor Calidad de Vida", en los que se desarrollarían las temáticas del Transporte, Residuos Sólidos y patógenos, Protección del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros temas a convenir. Para la primera etapa se convinieron tareas de investigación, diagnóstico, propuesta y planificación respecto de las temáticas acordadas. En una segunda etapa se recomendaría el tratamiento en ambas cámaras de proyectos normativos y legislativos integrados para el AMBA.

Otro elemento positivo del período es la aparición de un nuevo actor incorporado desde la sociedad civil al crearse una ONG, cuyos objetivos son precisamente la construcción de institucionalidad metropolitana. Se trata de la Fundación Metropolitana, que por otra parte realiza un Foro Metropolitano anual que trata de monitorear la situación del área y encaminar propuestas para avanzar en su institucionalización.

La situación actual y perspectivas

La crisis del 2000-2002 y la post crisis, que trajo consigo fuertes signos de un cambio en las políticas económicas y sociales, encuentra a la región en el momento de más alta complejidad y en el más bajo de nivel de asociación desde su existencia como metrópolis. A pesar de las condiciones positivas que presenta el AMBA, señaladas al comienzo de la presentación, la actual atomización se convierte en un fuerte obstáculo frente a las iniciativas de crear una institucionalidad metropolitana.

Sin embargo, la puesta en la agenda pública de la cuestión del Riachuelo – Matanzas y la crítica problemática ambiental asociada, pone de relieve una de las cuestiones específicamente metropolitanas, de acuerdo a la definición propuesta en función de la complejidad institucional subyacente. Por este motivo, parece pertinente considerar modelos alternativos que abran la posibilidad de abordar no solo la problemática del Riachuelo, hoy priorizada, sino también el resto de las cuestiones metropolitanas.

De la revisión de las especificidades del AMBA y de las experiencias de incipiente creación de institucionalidad metropolitana en el pasado surgen tres líneas de acción posible:

Asociación intermunicipal

Este modelo de creación de institucionalidad, sobre el que se avanzó en los ´80, proponía una Asamblea Metropolitana con representación de los gobiernos locales del AMBA. Esta iniciativa se vio frustrada en la propia reunión constitutiva, por falta de acuerdo en los criterios de representatividad propuestos (en la práctica, los representantes de la Municipalidad de Buenos Aires no se presentaron a la Asamblea realizada en el Palacio de Correo en la Ciudad de Buenos Aires).

El modelo de asociación de autoridades locales tiene mucho desarrollo en los países de organización unitaria. Es muy apropiado en los casos en que existen instituciones locales con desarrollo de su organización administrativa y que su interjurisdiccionalidad alcance el Grado I, implica un reconocimiento de las autonomías municipales cuando esta existe jurídicamente.

De una evaluación ex post de la citada experiencia en el país, se desprende que en el caso del la interjurisdiccionalidad de Grado IV, las competencias sobre las problemáticas metropolitanas, por su misma esencia interjurisdiccional, residen en la esfera soberana de las Provincias. Por otra parte la asimetría institucional de las autoridades locales, que se desprende del régimen municipal de cada Constitución Provincial, sería un impedimento serio a este tipo de asociación dadas las diferencias en el nivel de autonomía según provincias y jerarquía de los municipios.

Esquema Regional

Este modelo adoptado en los 60’ instituyó a la Región Metropolitana como una de las 8 regiones de Desarrollo en que se dividió el país. Además se creó un Comité Técnico Metropolitano que coordinaba las acciones de los organismos ejecutores en función de los lineamientos definidos por el organismo técnico regional.

La organización regional, de acuerdo a la definición que de ella hace el Art. 124 de la Constitución Nacional, parece adecuada para el tratamiento de temas sectoriales y solo de ejecución de políticas determinadas por los acuerdos de las provincias (no pueden asumir funciones legislativas ni de gobierno). En caso contrario atentaría contra la soberanía de las provincias, de acuerdo a lo que establece el citado Art. de la Constitución.

Este esquema. que funcionó, en el caso del AMBA, en el marco de un régimen autoritario entre 1967 y principios de los ´70, resulta de escasa viabilidad en el actual contexto político. Si bien, como se planteó anteriormente, está contemplada la creación de regiones en la Reforma Constitucional de 1994, en el caso de las áreas metropolitanas que se extienden en más de una Provincia presenta dificultades específicas. En la Provincia de Buenos Aires prácticamente dividiría al Ejecutivo en dos por el porte de la porción provincial incluida en la región interprovincial, planteando un problema serio de diseño institucional.

Parlamento Metropolitano

Finalmente, y, apoyado en la experiencia de cooperación interparlamentaria intentada en los 90’, se visualiza otra alternativa aparentemente mas compatible con la organización institucional del Estado Argentino. Básicamente, se trata de encontrar mecanismos que contemplen el sistema federal de organización del Estado y no contravengan sus condicionamientos básicos. Puede mencionarse como antecedente el "Proyecto de Reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de posibilitar la existencia de órganos de Gobierno y Coordinación Metropolitanos" (Proyecto de Decreto, Senador Demetrio Sodi de la Tijera, 8 de septiembre de 2005), que propone un Parlamento Metropolitano para Zona Metropolitana del Valle de México.

Es teniendo en cuenta dicho marco constitucional que se propone una forma de institucionalidad que no implica la creación de un espacio político que compita con la potestad de los estados soberanos que están integrados parcial o totalmente a la región. La vía intentada es la de institucionalizar un Parlamento Metropolitano (PM) compuesto, con una representatividad equilibrada, por los diputados representantes en la Cámara de Diputados de sendas jurisdicciones del territorio metropolitano. Se requiere un diseño institucional y electoral que contemple que la proporción de diputados por habitante es diferente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, y por otra parte también varía según las distintas secciones electorales de esta última jurisdicción.

Contemplando la actual división electoral se deberían incorporar al PM un número de diputados a establecer, que guarde la proporcionalidad regional mencionada, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, siguiendo el mismo criterio, un número de Diputados a establecer de las Secciones Electorales 1ra. y 3ra de la Provincia de Buenos Aires. El cuerpo legislativo se formaría con los diputados electos en ambas jurisdicciones, no implicando gastos presupuestarios extraordinarios.

Esta Sala de Representantes, especie de comisión parlamentaria interprovincial, crearía un Ente de Planificación Metropolitana de carácter permanente al que le encomendaría los Estudios Diagnósticos correspondientes y la elaboración de Lineamientos Estratégicos para el AMBA. Dicho producto, luego de su aprobación, sería elevado a las respectivas Legislaturas para su aprobación, establecimiento de prioridades y asignación de recursos.

El proyecto sería luego girado al Comité Técnico Metropolitano, que coordinaría con los Ejecutivos Provinciales y locales la implementación de la propuesta. El financiamiento provendría de un Fondo Metropolitano, formado por una alícuota de la recaudación de los servicios de tipo metropolitano.

Conclusiones

El aumento de la complejidad institucional resulta ser la tendencia esperable en el futuro, por diversos factores hoy en curso:

la expansión del fenómeno country y la extensión del sistema de autopistas incrementará significativamente el Nivel de Interjurisdiccionalidad por el mayor peso en cantidad y peso poblacional de los partidos de la cuarta corona del AMBA.

por otro parte, al interior de la Ciudad de Buenos Aires esta previsto para el 2007 la elección de autoridades en las quince Comunas creadas, completando el proceso de descentralización previsto por la Constitución de la Ciudad, complejizando aun mas el Tipo Interjurisdiccional existente en la metrópolis.

Estos cambios en la complejidad institucional se vienen produciendo en un escenario de creciente concentración de la iniciativa política y la inversión pública, en el país y en el AMBA, en el ámbito del Gobierno Nacional. Esto jerarquiza las relaciones directas de los dirigentes locales y provinciales con los Ministerios nacionales que concentran las inversiones en materia de vivienda, obras de infraestructura y acción social. Este panorama nos remite a un funcionamiento de hecho fuertemente centralizado y sectorializado, en el marco del cual las autoridades locales compiten por los recursos en un ambiente poco propicio a los proyectos de asociación.

La reciente creación de la Autoridad tripartita del Riachuelo-Matanzas, muestra también la decisión de las autoridades nacionales en involucrarse en una problemática ambiental intrínsecamente interjurisdiccional. Esta decisión aparece, sin embargo, mas motivada por la necesidad de asumir una política ambiental nacional visible ante las controversias con países vecinos por el impacto sobre recursos naturales compartidos, que por el convencimiento de la necesidad de formación de institucionalidad metropolitana.

Esta tendencia haría pensar en la "oportunidad" de una alternativa regional, liderada por la Nación, dado el fuerte protagonismo del Gobierno Nacional en el proceso de recuperar el rol del Estado. La cuestión pasa por evaluar si estos avances en el mejoramiento de la eficacia de la gestión contribuyen en el mediano y largo plazo a la formación de la institucionalidad buscada.

Por otra parte, parece inviable reflotar una gestión intermunicipal que tal como será analizado tampoco se ajusta al modelo de organización federal del Estado Argentino, que no admite un espacio político intermedio entre la Nación y los Estados Provinciales. Si bien nadie duda la importancia de la participación de las autoridades locales, esta debe lograrse a través de mecanismos institucionales integrados a los niveles de organización previstos constitucionalmente.

Frente a esta situación se propone explorar la posibilidad de hallar consenso para la creación de un Parlamento Metropolitano. La alternativa desarrollada en este artículo, que si bien tampoco es un camino sencillo, dado el bajo nivel de las iniciativas de asociación que actualmente circulan en el AMBA, es, sin embargo, el esquema mas prometedor en el mediano y largo plazo por la compatibilidad con la organización institucional del país, que permitiría alcanzar un espacio de institucionalidad mas estable y con posibilidades de crecimiento en el futuro.

El análisis parece encontrar ventajas en el esquema de Parlamento Metropolitano como camino a la creación de institucionalidad que puede estar menos sujeta a cambios políticos en las jurisdicciones componentes. Y por otra parte, los Lineamientos Metropolitanos, al tener aprobación parlamentaria se transformarían, si bien no se crea un espacio político autónomo, en Políticas de Estado Metropolitanas. Pareciera que es una línea de acción que permitiría una paulatina maduración de formas estables de institucionalidad, que se hagan cargo de la creciente problemática interjurisdiccional, más acordes con las características del armado institucional y dinámica política del país y del AMBA.

APA

El autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente de la Codirección del "Proyecto Estructura Socio-Territorial del Area Metropolitana de Buenos Aires", Centro de Investigación Hábitat y Municipio (CIHaM), FADU/UBA.

Colaboró en el procesamiento GIS Maximiliano Laborda, CIHaM, FADU / UBA.

Sobre la institucionalización metropolitana de Buenos Aires y de las grandes ciudades en general, ver también la nota La construcción de un gobierno democrático metropolitano - Debate y propuestas en el Encuentro del Proyecto UR-BAL, en el número 18 de café de las ciudades.

Sobre el Riachuelo, ver las notas La cuenca del Riachuelo y El Riachuelo recobrado, en los números 3 y 32, respectivamente, de café de las ciudades.

Sobre la Región Metropolitana Norte, ver la nota San Isidro, año 300, en este número de café de las ciudades.

Sobre las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires, ver la nota El Planeamiento Urbano y las Comunas, de Hernán Petrelli, en el número 46 de café de las ciudades.

Ver el sitio Web del INDEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina.